한국여성민우회 미디어운동본부 발족 1주년

제5차 「미디어포럼 21」

“시청자가 바라는 방송개혁”

통합방송법 논의의

실정법적 해석을 중심으로

때. 1999년 2월 12일 (금) 오후2시~5시

곳. 서울지방변호사회관 강당

후원. 방송문화진흥회

●차례●

인사말

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주제발제

통합방송법 논의의 실정법적 해석

박 종 보 한남대 법학과 교수

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지정토론

강 대 인	계명대학교 신문방송학과 교수, 방송개혁위원회 부위원장

김 종 서	배재대학교 법학과 교수

김 주 언	언론개혁시민연대 사무총장

신 기 남	새정치국민회의 국회의원, 문화관광위원

이 경 재	한나라당 국회의원, 문화관광위원

조 용 환	변호사

사회	김동규 미디어운동분부 운영위원, 건국대 신문방송학과 교수

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종합토론

●인사말●

한국여성민우회 미디어운동본부 발족 1주년 기념

제5차 「미디어포럼21」을 개최하며

안녕하십니까?

한국여성민우회 미디어운동본부가 출범한지 벌써 1년이 되었습니다. 지난 한해는 방송개혁과 통합방송법 제정을 위한 각계의 움직임, 그리고 시청자운동에 대한 관심이 어느 때보다 활발했던 것 같습니다. 미디어운동본부도 여러 뜻있는 분들의 관심과 격려에 힘입어 많은 활동을 하였고, 보다 의미있게 자리매김하고자 노력하고 있습니다.

올해는 방송개혁위원회에서 논의된 내용을 바탕으로 오는 5월경이면 통합방송법이 국회에서 통과, 제정될 것으로 예상됩니다. 본격적인 뉴미디어시대를 맞아 우리들의 미디어운동 역시 방송개혁을 올바로 견인해내는 한 축으로서 보다 전문적이고 폭넓은 활동들을 담아내야 할 것으로 생각됩니다.

이제 발족 1주년을 맞아 다섯 번째 「미디어포럼21」을 개최합니다.

이번에는 구체적으로 뉴미디어시대에 걸맞는 방송개혁의 방향에 대해 짚어보고, 진정 ‘시청자를 주인으로 하는’ , 방송사와 시청자의 발전적인 관계는 무엇인지 고민해보고자 합니다. 그리고 방송프로그램의 질 향상을 위해 통합방송법안에 꼭 담아야 할 내용을 꼼꼼히 짚어보는 자리가 될 것입니다. 좋은 의견 들려주시고 힘을 보태주시길 부탁드립니다

1999.2.12

한국여성민우회 미디어운동본부

공동대표 유재천 이경숙

●주제발제●

통합방송법 논의의 실정법적 해석

박 종 보 한남대 법대 교수

Ⅰ. 서언

◦ 수년을 끌어온 통합방송법의 제정이 드디어 막바지에 다다랐다. 그 동안 통합방송법 제정을 둘러싸고 수십 차례의 토론회가 열리는 등 이 문제에 고나하여 이야기할 만한 사람은 모두 이야기 하였고, 우리 방송법의 역사에서부터 외국법제와의 비교 그리고 바람직한 제정방향까지 이야기될 만한 쟁점은 모두 이야기되었다고 하여도 과언이 아니다.

◦ 방송개혁위원회에서 마무리 논의가 진행되고 공청회까지 열리고 있는 지금, 통합방송법제정에 관한 새로운 쟁점을 제기하는 것이 이 글의 목적은 아니다. 또 그간의 논의를 종합적으로 정리하는 것일 필요도 없다. 구체적 법률안으로 우리 앞에 최종적으로 제시된 통합방송법안이 그 동안 논의된 결과들을 얼마나 충실하게 반영하고 있는지 그리고 어떠한 방향으로 반영하고 있는지를 검토해 보는 것이 이 글의 목적이다.

◦ 방송에 관한 기술적인 부분은 배제하고 제도적 관점에서 다음과 같은 문제를 중심으로 살펴보고자 한다. 첫째, 방송사업자의 소유와 경영규제(참여 제한), 둘째, 방송의 독립성과 자율성 보장 (특히 방송위원회의 권한과 구성), 셋째, 시청자주권의 확보 등이 그것이다.

◦ 현재까지 법률안의 형태로 성안된 것 중 중요한 것으로는 ①1995년 9월 28일 당시 공보처의 입법예고안 (1995년 11월 22일 정부안으로 국회에 제출하였다가 12월 5일 폐기된 법안은 그 변형), ②1996년 10월 15일 국회에 의원입법의 형식으로 제안되고 10월 16일 국회 제도개선특별위원회에 회부된 당시 단일안, ③ 1998년 11월 20일 국회에 제안된 현재의 야당안 (한나라당안), ④1998년 4월에 시안이 발표되고, 계속 수정되어 오면서 곧 국회에 상정될 여당안(국민회의안) 등이 있다. 이하에서는 국민회의안 (이하 ‘안’ 이라 한다)을 중심으로 현행 방송법 (1987.11.28. 법률 제3978호 제정, 1990.8.1. 법률 제 4263호 개정) 과 비교하면서, 필요한 때에는 다른 법안들을 언급하기로 한다.

Ⅱ. 통합방송법(안)의 목적과 이념

1. 목적

◦ 통합방송법의 목적은 “방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권인보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을”위한 것으로 제시되어 있다. (안 제1조).

◦ 현행 방송법이 그 목적을 “방송의 자유와 공적기능을 보장함으로써 민주적 여론 형성과 국민문화의 향상을 도모하고 공공복지의 증진에 기여”하는 것으로 설정한 데 비하여 국민회의안은 방송의 자유외에 ‘방송의 독립’을 보장하고 ‘시청자의 권익보호’ 와 ‘민주적 여론형성’을 도모하는 것 그리고 ‘방송의 발전’에 이바지하는 것을 목적으로 추가하고 있다.

(1) 방송의 자유와 언론의 자유

◦ 언론의 자유는 현대법치국가에서는 이미 확고하게 정립된 가치이다.

◦ 방송매체도 헌법 제 21조가 보장하는 언론의 자유의 적용을 받는다. 독일기본법 (제5조 제2문: “ 신문의 자유와 방송 및 영화를 통한 보도의 자유는 보장된다.” )과는 달리 우리나라 헌법은 방송의 자유를 직접 규정하고 있지는 않지만, 방송의 시설기준 법률주의를 언급함으로써 (제21조 제3항: 통신, 방송의 시설기준과 신문의 자유를 보장하기 위하여 필요한 사항은 법률로 정한다.“) 방송의 자유도 언론의 자유에 포함됨을 간접적으로 인정하고 있다.

◦ 지난 수 세기간의 발전을 거쳐 확립된 전통적인 의미의 언론의 자유는 인쇄매체를 중심으로 한 것이었다. 즉 언론의 자유란 곧 신문의 자유를 의미하였다.

◦ 과학 기술의 발달은 방송매체라는 새로운 의사전달을 탄생시켰으나, 그 초창기부터 방송은 출판물보다 엄격하게 규제받아 왔다. 방송매체에 관한 기술이 초보적인 단계에서는 한정된 전파이용과 관련한 공적 규제가 불가피한 것으로 인정되었다. 그러나 최근의 방송기술의 발달은 다양한 방식의 방송을 가능하게 하였으며, 방송매체의 개체 수 또한 인쇄매체 수 못지 않게 증가하고 있다.

◦ 그러나 방송의 자유에 대하여 전통적인 언론의 자유에 관한 일반법리를 그대로 적용하는 것은 아직도 곤란하다. 방송의 자유는 방송매체에 적합하게 변형되어서 인정된다 (미국: Joseph Burstyn Inc. v.Wilson, 343 U.S. 495). 방송은 시청자에게 다양한 프로그램을 제공하여야 하며, 소수의 의견에 접근할 수 있도록 하여야 한다.

◦ 그러므로 방송의 자유란 방송사업자가 원하는 것을 보여 주는 권리를 의미하지 않는다. 방송의 자유는 방송사업자와 공공의 이익에 부합하는 기본적인 언론의 자유에 보아하는 제도적인 자유이다 (독일: BVerfGE 73, 118 (152)). 방송은 공영, 민영 할 것 없이 균형있는 편성을 하여야 하며, 신문과는 달리 편성의 자유에 대한 제한을 감수하여야 한다.

(2) 방송의 독립

◦ 방송의 자유는 국가의 통제로부터의 독립을 요구한다. 국가기관은 방송사업자를 직접 규제하여서는 아니된다. 이러한 정부통제기구로부터의 자유를 보장하기 위하여 독립방송규제기구가 구성되어야 할 필요성이 나온다. 방송이 국가로부터 자유롭기 위하여 이 독립방송규제기구에 대한 정부나 집권당의 간섭이 배제되어야 한다.

◦ 방송의 자유는 기업이나 광고주와 같은 상업자본으로부터의 독립을 요구한다. 그러므로 방송의 자유는 방송매체가 특정인의 독과점으로부터 자유로울 것을 요구한다.

(3) 편성의 자유

◦ 방송의 자유는 방송매체 내부에 있어서의 자유도 요구한다. 방송의 자유는 방송사업자의 이익만을 도모할 권리가 아니라 공공의 이익에 부합하는 언론의 자유이다. 그러므로 방송매체 내에서도 자본의 논리가 아니라 공익을 기준으로 하는 프로그램 편성의 자율성이 보장되어야 한다.

◦ 방송의 자유는 방송매체를 그 내부의 특정인이나 특정집단이 지배하는 것을 방지하도록 요구한다.

(4) 시청자의 권익

◦ 표현의 자유에는 커뮤니케이션의 자유, 즉 정보와 사상을 수용할 수 있는 권리와 그것을 전달할 수 있는 자유가 포함되어 있다.

◦ 일반적으로 사람들은 방송에서 개인적인 표현의 자유를 누릴 수 있다. 중요한 것은 시청자의 권리이지 방송사업자의 권리가 아니다. 언론의 자유의 목적은 사상의 자유시장을 확보하는 데 있으며, 그것은 시장의 독점을 거부하는 데 있다 (Red Lion Broadcasting v. FCC, 395 US 367, 390).

2. 통합방송법의 이념

(1) 시청자의 권익보호

◦ 개정안은 시청자가 방송에 관한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 할 것은 방송사업자의 의무로 부과하고 있다 (안 제3조).

◦ 국민회의안은 현행 방송법에는 없는 ‘시청자의 권익보호’를 새 방송법의 첫째 이념으로 내세우고 있다. 그러나 ‘시청자의 권익보호’ 는 개별 방송사업자가 보장하는 차원 이상의 것이다. 방송정책 자체가 정보와 사상을 수용할 수 있는 권리인 표현의 자유를 누리는 시청자의 권익에 부합하게 수립되고 집행되어야 한다는 점에서 방송사업자에게만 그러한 의무를 규정한 것은 부족하다고 볼 것이다.

(2) 방송편성의 자유와 독립

◦ 현행법과 마찬가지로 방송편성의 자유와 독립을 보장하며, 누구든지 방송편성에 관하여 법률에 의하지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭도 할 수 없음을 명시하고 있다 (안 제 4조1항).

◦ 개정안은 방송편성의 자율성 보장을 신설하였다. 방송사업자는 방송편성책임자를 선임하는 데 그치는 것이 아니라, 그에게 자율적인 방송편성을 보장하도록 요구하고 있다 (안 제 4조 2항). 이 편성권을 보장하기 위하여 방송편성에 관하여 규제나 간섭을 하는 행위를 처벌하고 있다 (안 제83조 제 1호).

(3) 방송의 공적 책임

◦ 방송은 상업주의의 폐해를 극복할 수 있는 공공성, 공익성, 공적 책임성을 확보해야 한다.

◦ 현행법과 비슷하게 방송이 인간의 존엄과 가치 및 민주적 여론 형성에 이바지하여야 하며, 갈등 조장, 명예훼손이나 권리침해를 하여서는 안된다는 점 들을 방송의 공적 책임으로 제시하고 있다 (안 제 5조).

(4) 방송의 공정성과 공익성

◦ 방송프로그램은 공정할 것이 특히 요청되며, 사적 이윤 추구의 도구가 되어서는 안 되고 공익에 이바지하여야 한다. 이러한 공정성과 공익성의 요구는 방송의 경우 인쇄매체보다 더 강력하게 요구된다. 신문이나 서적이 명예훼손이나 외설 등의 일반적인 법 기준을 충족시키려면 되는데 비하여 방송은 균형 있는 편성을 하여야 한다.

◦ 통합방송법안은 방송에 의한 보도가 공정하고 객관적이어야 할 것과 성별, 연령, 직업, 종교, 신념, 계층, 지역, 인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 안된다고 강조하고 있다. 그리고 국민의 알 권리와 표현의 자유를 보호, 신장하여야 하며, 지역사회의 균형있는 발전과 민족문화의 창달에 이바지할 것 등을 방송의 공정성과 공익성을 확보하기 위한 방안으로 제시하고 있다 (안 제6조).

Ⅲ. 방송의 개념과 방송사업자

1. 방송의 개념 정의와 방송사업

(1) 방송의 개념

◦ 국민회의안은 ‘방송’을 “방송프로그램을 기획, 제작 또는 편성하여 이를 공중에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것” 으로 정의하고, 그 송신매체에 따라 지상파방송, 위성방송, 유선방송(종합유선방송과 중계유선방송 포함)을 포괄하는 개념으로 사용한다 (안 제2조 제1호).

-지상파 방송: 방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 이용하여 행하는 방송

-위성방송: 인공위성의 무선국을 이용하여 행하는 방송

-종합유선방송: 전송, 선로시설을 이용하여 행하는 다채널방송

-중계유선방송: 방송을 행하는 무선국의 방송을 수신하여 중계송신하는 방송

◦ 현행 방송법이 방송을 “정치, 경제, 사회, 문화, 시사 등에 관한 보도, 논평 및 여론과 교양, 음악, 오락, 연예 등을 공중에게 전파함을 목적으로 방송국이 행하는 무선통신의 송신”으로 개념규정하고, 종합유선방송법이 종합유선방송을 “영상(문자 및 정지화상을 포함), 음성, 음향 등을 유선전기통신시설을 이용하여 수신자에게 송신하는 다채널방송” 으로 정의하고 있는 것에 비하여 통합방송법안은 방송에 관하여 통일된 개념을 제시하고 있다. 즉, 현행법이 유선 또는 무선의 매체로 공중에게 송신하는 매체를 중심으로 구별한 방송개념인 데 대하여, 통합방송법안은 방송에 고나하여 통일된 개념을 제시하고 있다. 즉, 현행법이 유선 또는 무선의 매체로 공중에게 송신하는 매체를 중심으로 구별한 방송개념인 데 대하여, 통합방송법안은 송출보다는 ‘프로그램을 기획, 제작 또는 편성’ 하는 행위를 방송개념의 핵심적 내용으로 파악하고 있다는 점이다. 물론 ‘전기통신설비에 의하여’ 라는 정보전달경로에 관하여 정의부분은 향후 기술발전에 따른 매체의 다양화에 따른 방송개념의 변화를 포괄하기 위한 것으로 이해된다.

◦ 종합유선방송 외에 중계유선방송도 방송 개념에 포함시켜 놓고 있다. 통합방송법 체제하에서는 현행 방송법과 함께 종합유선방송법, 유선방송관리법은 폐지된다.

(2) 방송사업

◦ 위와 같은 방송을 행하는 사업이 방송사업이다. 그러나 지상파방송사업, 위성방송사업, 종합유선방송사업, 중계유선방송사어 외의 방송사업형태로 방송채널사용사업(지상파방송사업자, 위성방송사업자, 종합유선방송사업자의 특정 채널의 전용사용계약을 체결하여 방송하는 사업)을 포함시켜 놓았다 (안 제2조 제2호).

◦ 그 밖에도 전광판 방송(사업), 음악유선방송(사업), 전송망사업 등의 개념을 ‘방송’ 이나 ‘방송사업’ 과는 별도로 사용한다 (안 제 2조 제4호 내지 제 11호).

2, 방송사업자 개념의 도입

◦ 현행 방송법 (제2조 제3호 및 제4호) 이 사용하고 있는 ‘방송국’ (전파법에 의하여 허가를 받고 방송을 행하는 무선국)과 방송국을 경영하는 ‘방송법인’ 개념을 대체하여 통합방송법은 각종 방송사업을 하기 위하여 허가(방송채널사용사업자는 승인 또는 등록)를 받은 법인 또는 개인(중계유선방송사업자의 경우)을 ‘방송사업자’로 파악하는 새로운 개념을 도입하였다 (안 제2조 제 3호).

◦ 이로써 종래의 전파법에 의한 정보통신부장관의 방송국 설립 허가(전파법 제 4조)와 문화관광부장관 (1998.2.28. 정부조직법 개정 전 공보처장관)의 방송 내용 관리, 감독이라는 이원적 행정 구조가 방송위원회의 추천에 의한 정보통신부장관의 방송사업 허가 등 (안 제9조 제1항 및 제2항)과 방송위원회 및 정보통신부장관에 의한 공동관리로 어느 정도 통일되었다. 이것은 방송의 하드웨어와 소트프웨어를 통합 관리함으로써 뉴미디어 시대에 방송사업자에 대한 관리와 지원을 효율적으로 하기 위한 것으로 이해된다. 종래의 미디어 또는 운영기관 이기주의는 통합방송법 제정에 큰 장애가 되어 왔으나, 공보처를 폐지하는 정부조직법 개정에서부터 이미 이러한 해결은 예고되었던 것이라 할 수 있다.

◦ 그러나 국민에 대한 허가 등의 행정처분은 방송위원회가 하지 못하고 장관이 하여야 한다는 이분법을 완전히 극복하지는 못하였다.

Ⅳ. 방송사업자의 소유와 경영규제

1. 방송사업에 대한 규제와 언론의 자유

◦ 신규사업자에 대한 허가는 경쟁법적 측면에서는 진입장벽을 의미하고, 언론에 대한 허가제를 금지하는 헌법 (제21조 제2항)의 차원에서는 언론의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이 아닌가 하는 문제를 야기한다.

◦ 인쇄매체에 있어서는 허가제가 전면 금지된다. 그러나 언론, 출판의 공적 기능과 언론의 건전한 발전을 도모할 목적으로 일정한 기준을 갖추어 등록하도록 요구하는 것은 헌법상 금지된 허가제나 검열제와는 다른 차원으로서 허용된다 (헌법재판소 1992.6.26. 선고 90헌가 23결정).

◦ 그러나 방송매체에는 매체의 특성상 인쇄매체와 같은 법리를 적용할 수 없다. 그 이유로 지적되어 온 것은 전통적으로 다음과 같은 것들이다.

- 주파수는 공공자산이라는 것이다. 그러므로 주파수를 방송용으로 사용할 경우 정부나 정부를 대신한 규제기구가 허가의 권한과 책임을 진다는 것이다.

-주파수의 희소성 때문이라는 것이다. 할당된 주파수보다 방송하고자 하는 개인이 더 많을 때 모든 개인이 말하거나 쓰거나 출판하는 자유를 허용하는 미국 연방헌법 수정 제1조는 적용될 수 없으며, 방송에 대한 허가제는 허용된다 (Red Lion 판례). 누구나 자신의 의견을 방송으로 주장할 수 없기 때문에 정부의 허가를 받는 사업자는 다른 대중과 그 특권을 공유하여야 하며, 시청자의 권익을 보호할 수 있도록 균형있는 프로그램을 제공하여야 한다는 것이다.

- 여론 형성에 있어서의 영향력이 또 다른 근거가 된다. 방송은 신문보다 여론형성에 더 영향력이 크기 때문에 규제되어야 한다는 것이다 (미국의 FCC v. Pacific Foundation, 438 U.S. 726; 독일의 Lebach 판결: BVerfGE35. 202). 방송에 있어서 자유시장은 신문과 같은 다양성을 제공해 주지 못하기 때문에 다원주의와 프로그램의 다양성을 보장하기 위하여, 매체독점과 프로그램 내용이 규제되어야 한다는 것이다.

◦ 다양한 매체의 발달로 방송의 환경은 급속히 변화하고 있고, 위의 논거들은 조금씩 설득력을 상실해 가고 있다. 그러나 현재 상태로는 주파수는 한정된 자원으로서 인쇄매체와는 달리 무제한 개방이 허용될 수 없는 성질의 것이므로, 전파를 매체로 하는 방송에 관한 한 주파수 배정 및 조정에 관하여는 공권력 주체의 통제를 받을 수 밖에 없다고 생각한다. 문제는 그러한 통제의 방법과 기준이다.

2. 일반적인 소유 제한

◦ 정보와 의견의 다양성을 보장하기 위하여 특정인 또는 특정집단의 방송장악을 방지하고 방송의 공정성과 공익성을 확보하기 위하여는 소유 지분의 제한을 두는 것은 필연적이다.

◦ 국민회의안은 1인 (대통령령이 정하는 특수관계자 포함)이 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 하는 방송사업자의 주식 또는 지분 총수의 100분의 30을 초과하여 소유할 수 없도록 하였다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 출자하는 경우, 특별법에 의하여 설립된 법인이 주식이나 지분을 소유하는 경우, 종교의 선교를 목적으로 설립된 방송사업자에 출연하는 경우는 제외하였다 (안 제8조 제2항). 이 30%의 비률은 현행법9제6조 제 1항) 이나 한나라당안 (제18조 제2항)과 일치하는 수치이다.

◦ 방송사업자의 주식 소유관계를 분명히 하기 위하여, 방송사업자는 무기명주식을 발행할 수 없도록 하였다 (안 제 8조1항)

3. 재벌기업 및 언론사, 정당 등의 방송사업 참여 제한과 겸영 금지

◦ 방송사 설립의 자유 또는 투자와 사업의 자유와 정보 독점 및 방송에 대한 영향력 독점의 폐해 방지는 상호 긴장관계에 있는 것으로 보인다. 한편으로는 방송사업(희망) 자의 언론의 자유뿐만 아니라 방송수용자의 의견의 다양성 보장간의 균형점을 찾는 일이기도 하다.

◦ 위에서 살펴본 바와 같이 방송의 자유는 방송사 설립의 자유를 의미하지 않는다. 누구에게나 방송사 설립의 자유가 보장되어야 할 헌법상의 근거는 없다. 굳이 근거를 찾는다면 헌법 제 119조가 보장하는 기업의 경제적 자유일 것이다.

◦ 방송의 자유를 제도적 자율성으로 이해할 때 그것은 방송사 설립의 자유나 방송사업자가 원하는 것을 보여 주는 권리를 의미하지 않는다. 방송의 자유는 방송사업자뿐만 아니라 공공의 이익에 부합하는 기본적인 언론의 자유에 봉사하는 제도적인 자유이다.

◦ 소수의 대기업에 매스미디어가 집중되는 것은 ‘경쟁력’ 차원에서 장점이 있을 수 있다. 그러나 그것은 방송의 자유를 제도적 자율성으로 이해할 때 그것은 공공의 이익에 부합하는 의견의 다양성을 위협할 수 있다. 특히 신문과 방송의 교차 소유는 그 위험이 크다.

◦ 국민회의안은 재벌기업 (대통령령이 정하는 대기업 또는 그 계열기업)과 언론사 (정기간행물의등록등에관한법률에 의한 일간신문과 통신을 경영하는 법인)의 경우 지상파방송사업, 위성방송사업, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 하거나 지상파 방송을 하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 주식 또는 지분을 소유할 수 없도록 하였다 (안 제8조 제3항)

◦ 현행 방송법 (제6조 제 2항 및 제7조 제1항)은 대통령령이 정하는 대기업, 그 계열기업 및 그와 특수한 관계에 있는 자는 (지상파) 방송법인의 주식 또는 지분을 소유할 수 없으며, 방송법인이 일간신문 또는 통신사를 겸영할 수 없도록 규정하고 있다. 현행 종합유선방송법 (제4조 제4항 및 제5항)은 대통령령이 정하는 대기업과 그 계열기업이 종합 유선방송국을 경영하거나 그 주식 또는 지분을 소유할 수 없으며, 종합유선방송국과 정기간행물의등록등에관한법률에 의한 일간신문, 통신은 상호 겸영할 수 없도록 규정하고 있다.

◦ 따라서 개정안에 의하면 재벌기업과 일간신문사, 통신사의 경우 유선방송사업법과 종합편성 또는 보도전문편성을 제외한 방송채널사용사업에 한해서 참여가 허용되는데, 이 중에서도 종합유선방송사업자의 주식 또는 지분은 그 총수의 100분의 33을 초과하여 소유할 수 없다 (안 제8조 제4항).

◦ 재벌기업과 언론사의 방송사업 참여제한에 관한 균형점을 종합 편성 또는 보도전문편성에서 찾은 것은 방송의 자유의 속성 중 정보독점 방지와 의견의 다양성 보장이라는 관점에서 타당해 보인다. 재벌의 경제지배력이 지나치게 크고, 신문사가 행사하는 막강한 사회적 힘에 비추어 보도의 공정성을 갖추지 못한 현실에 대한 우려에는 동의할 수밖에 없다.

◦ 종합편성 또는 보도전문편성을 제외한 지상파방송사업, 위성방송사업에 인간신문사나 통신사의 참여를 제한하는 것은 언론매체의 집중이라는 폐해를 방지하기 위하여 필요하다고 인정된다. 그러나 언론매체와 직접관계 없는 대기업의 참여를 그 사회적 영향력을 이유로 전면 제한하는 것은 방송의 공공성만을 지나치게 강조한 거시아고 생각된다. 정보의 자원주의 원칙을 해할 정도의 시청점유율에 따르는 소유 제한 등 공정거래법상의 일반원칙에 의한 규율로 전환하는 것이 앞으로의 과제라고 생각한다.

◦ 그 밖에 각 방송사업자간에 상호 겸영이나 주식 또는 지분 소유가 제한되어 있다 (안 제8조 제5항 내지 제9항). 의견의 다양성을 보장하기 위하여 타당한 조치로 생각된다.

*정당의 소유 제한- 정당은 방송사업자의 주식 또는 지분을 일절 소유할 수 없도록 하였다 (안 제8조 제10항). 특정한 정치적 의견을 가진 집단의 방송 간여는 차단하는 것이 타당하다.

3, 방송사업자의 추천, 허가, 승인, 재추천, 재허가

(1) 방송사업자에 대한 추천, 허가, 승인, 등록(안 제9조)

◦ 국민회의안은 방송사업에 참여하기 위하여는 방송사업의 종류에 따라 추천, 허가,승인, 등록 등의 절차를 거치도록 하고 있다. 이 중 허가의 주체는 정보통신부장고나이며 허가를 받기 위하여는 반드시 방송위원회의 추천을 거쳐야 한다. 승인은 사전허가와 구별되는 사후 승인이라는 의미가 아니고, 단지 그 주체가 방송위원회임을 구별하기 위한 어휘 선택일 뿐이며, 대부분의 경우 정보통신부장관과 협의하도록 되어 있다.

◦ 정보통신부장관에게 허가권이 유보되어 있는 경우는 대규모 시설의 허가에 관한 것이다. 자원의 배분 및 기술과 관련한 행정은 최종적으로 정부의 행정각부가 관할하도록 하는 것이 바람직하다는 입장으로 이해된다.

◦ 방송사업에의 참여 여부에 있어서 더 실질적인 판단권은 방송위원회가 지니고 있는 것으로 보아야 한다.

- 이와 같은 방송위원회의 방송사업 추천, 승인권은 현행법에는 없는 것으로서 통합방송법에서 달라진 방송위원회의 위상을 반영한다. 1995년 정부안이 추천과 승인의 주체를 공보처장관으로 하고 (정부안 제9조), 방송위원회의 의견을 듣는 절차는 거치도록 한 것 (정부안 제 10조)에 비하면, 국민회의안은 그 동안 공보처가 행사했던 권한을 대부분을 방송위원회에 이관한 것이라고 평가할 수 있다.

규제유형	방송사업	비고
방송위원회의 추천과 정보통신부장관의 허가	-지상파방송사업* -위성방송사업* -유선방송사업	*전파법에 의한 방송국 허가
방송위원회의 승인	-중계유선방송사어자가 종합유선방송사업을 하고자 하는 경우* -외국 인공위성의 무선국 방송* -외국 인공위성의 무선국 방송채널사용사업* -종합편성 또는 보도전문편성을 하는 방송채널사용 사업	*정보통신부장관과 협의
방송위원회에 등록	-종합편성 또는 보도전문편성을 제외한 방송채널사용사업 -전광판방송사업 -음악유선방송
정보통신부장관에 등록	-전송망 사업

◦ 방송위원회의 방송사업자에 대한 추천, 승인의 심사기준 (안 제10조)

-정부기관을 대신하는 규제기구라 할지라도 그 허가 등의 판단기준은 객관적으로 법정되어 있어야 한다. 방송위원회가 추천이나 승인을 할 때 다음 사항들을 심사하여 그 결과를 공표하도록 하고 있다 9안 제 10조 제1항 제1호 내지 제 7호).

-방송의 공적 책임, 공정성, 공익성의 실현 가능성

-방송프로그램의 기획, 제작능력 및 편성계획의 적절성

-지역적, 사회적, 문화적 필요성과 타당성

-방송조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성

-재정 및 기술적 능력

-방송발전을 위한 지원계획

-기타 사업수행에 필요한 사항

◦ 위의 심사를 할 때 방송위원회는 시청자의 의견을 공개적으로 청취하고, 그 의견의 반영 여부를 공표할 의무를 진다 (안 제10조 제2항)

(2) 방송사업자의 재추천, 재허가

◦ 상업방송에 대하여 그 공공성을 확보하는 방법을 재허가권을 유보하는 것은 필연적인 장치라고 할 수 있다.

◦ 개정안은 지상파방송사업자, 위성방송사업자 또는 유선방송사업자가 허가유효기간 만료 후에 계속 방송을 하고자 할 경우 방송위원회의 재허가 추천을 받아 정보통신부장관의 재허가를 얻도록 하였다 (안 제 17조 제1항).

◦ 방송위원회의 방송사업자에 대한 재허가 추천의 심사기준 (안 제 17조 제2항)

-재허가의 경우에도 그 판단기준은 객관적으로 법정되어 있어야 한다.

-방송위원회의 시정명령의 횟수와 시정명령에 대한 불이행사례, 시청자위원회의 방송프로그램 평가, 지역사회발전에 이바지한 정도, 방송발전지원계획의 이행 여부, 허가시의 방송사업자 준수사항 이행 여부 (안 제 17조 제2항 제1호 내지 제5호)

-방송사업자에 대한 재허가 심사에 있어서 ‘허가시의 방송사업자 준수사항 이행 여부’는 당연히 포함되어야 하겠지만, 그 밖에 ‘시정명령 횟수와 불이행 사례’ 등을 포함시켜 재허가 추천권을 방송위원회의 처분의 실효성 확보의 수단으로 삼고 있다.

-재허가 추천 심사의 기준으로 ‘시청자위원회의 방송 프로그램 평가’를 추가하여 시청자위원회의 입지 강화를 모색하고 있다. 시청자의 권익을 보호하기 위하여 유용한 장치라고 할 것이다.

(3) 유선방송사업자에게 지역사업권 부여 (안 제 12조)

- 유선방송사업자가 일정한 방송구역을 전담하여 사업을 운영하는 지역사업권을 방송위원회가 부여할 수 있도록 하고 있다.

4. 외국자본의 출자, 출연 금지

(1) 외국자본의 출자금지

◦ 외국정부 또는 외국법인은 방송사업자가 될 수 없다 (안 제13조 제1항 제3호). 그리고 내국법인일지라도 ① 외국의 정부나 단체, ② 외국인 또는 ③ 외국의 정부나 단체 또는 외국인이 대통령령이 정하는 비율을 초과하는 주식 또는 지분을 소유하고 있는 법인이 당해 법인의 주식 또는 지분을 소유하고 있는 경우에는 방송사업자가 될 수 없다 (안 제13조 제1항 제4호)

(2) 외국자본의 출연금지

◦ 예외적으로 위 ①,②,③의 소유 주식 또는 지분이 100분의 33을 초과하지 않는 내국법인 은 유선방송사업, 방송채널사용사업 (종합편성 또는 보도에 관한 전문편성 제외) 또는 전송망사업은 운영할 수 있으나 (안 제13조 제1항 제4혼 단서), 이 경우에도 이 방송사업자는 외국인 또는 외국의 정부나 단체로부터 재산상의 출연을 받을 수 없도록 하였다. 다만 교육, 체육, 종교, 자선 기타 국제적 친선을 목적으로 하는 외국의 단체로부터는 방송위원회의 승인을 얻어 재산상의 출연을 받을 수 있다 (안 제14조).

◦ 이러한 법안의 태도는 방송에 관한 한 세계화의 추세에 역행하는 것이며, 앞으로 국제 사회에서의 압력을 받을 수 있는 문제라고 생각된다.

Ⅴ. 방송의 독립성과 자율성: 방송위원회의 권한과 구성

1. 방송위원회의 성격과 위상

(1) 방송위원회의 제도적 의의

◦ 방송의 정치적 이용 방지 (독립성)와 지나친 상업주의로부터의 방송보호 (자율성)에서 찾을 수 있다.

◦ 방송법안은 방송위원회의 설치목적을 “방송의 공적 책임, 공정성, 공익성을 실현하고, 방송내용의 질적 향상 및 방송사업에서의 공정한 경쟁을 도모하기” 위한 것으로 천명하고 있다 (안 제20조).

(2) 독립한 합의제 행정기관

◦ 방송위원회가 민간기구라고 하는(이어야 한다는) 주장은 논의의 핵심을 벗어난 것이다. 방송위원회는 법률에 근거한 공권력의 주체로서 스스로 의사를 결정하고 공표하는 행정기관이며, 행정절차법의 적용을 받는다. 국민과 방송위원회간의 분쟁은 법률에 특별한 규정이 없는 한 일반 행정쟁송절차에 의거하여 해결할 수밖에 없다. 그 구성원이 공무원인가 민간인인간 하는 법적 지위나 자격은 별개의 문제이다.

◦ 방송위원회는 대통령이나 정부 또는 정보통신부장관에 속하지 않은 독립한 국가기관이다. 국민회의안에 의한 방송위원회를 미국의 FCC와 같은 의미의 독립규제위원회라고 할 수는 없다.

◦ 방송행정 총괄규제기구로서 특별법에 의하여 설치된 독립한 합의제 행정기관이다.

(3) 포괄적 방송행정 규제기관 (정보통신부장관과의 관계)

◦ 위에서 본 바와 같이 지상파방송, 위성방송, 유선방송사업 등의 각종 시설 허가권은 방송위원회가 직접 보유하지 않으며, 정보통신부장관이 행사한다. 방송위원회는 이들 방송사업의 추천권을 가진다 (안 제9조 제1항 및 제2항). 그 외의 사업에 관하여는 방소우이원회가 승인하거나 등록 (전송망사업은 정보통신부장관) 받는 것으로 되어 있다 (안 제9호 제3호 내지 제10호). 결국 국민회의안은 행정법상 ‘허가’에 해당하는 사항은 정보통신부자완의 권한으로 하되, 방송위원회가 추천권을 행사하게 하는 한편 ‘승인’ 이나 ‘등록’에 해당하는 사항은 처음부터 방송위원회의 고유권한으로 분류함으로써 방송에 관한 포괄적 규제권한을 방송위원회에 부여하고 있다. 변경 허가나 재허가, 허가 취소의 경우도 마찬가지이다 (안 제15조, 제17조).

◦ 국민회의안은 방송위원회가 방송사업자 등이 방송법이나 허가조건 또는 승인조건을 위반하고 있다고 인정하거나, 시청자의 이익을 현저히 부당하게 저해하고 있다고 인정할 때 ‘시정명령’을 내릴 수 있도록 하였다 (안 제76조 제1안). 현행법상의 ‘시정 및 제재조치’는 심의규정을 위반한 방송국에 대하여 할 수 있을 뿐이다 (방송법 제21조). 심의규정에 위반한 때에는 시청자에 대한 사과 등의 ‘제재조치’를 명할 수 있도록 하고 있다( 안 제77조). 그러나 후자의 경우에도 현행법(제21조 제4항)과는 달리 문화관광부 장관에게 통보할 의무를 지지 않는다. 정보통신부장관은 방송사업자 등이 방송법 또는 허가조건을 위반하고 있다고 인정할 때 그 시설의 개선을 명할 수 있을 뿐이며 (안 제76조 제2항), 법률 또는 허가나 승인조건 위반에 대한 제재의 주체는 방송위원회이다.

◦ 그 밖에 방송위원회 권한에 속한 사항에 관한 각종의 심의, 의결권은 온전히 방송위원회만이 보유하고, 문화관광부장관 등 다른 국가기관의 간섭을 받지 않는다 (안 제27조).

◦ 이와 같이 종래 법령에 근거하여 또는 법령상 분명한 근거 없이 공보처(문화관광부) 장관이 행하던 방송사업 규제에 관한 실질적 권한이 방송위원회에 속하게 됨으로써, 방송위원회는 종래 방송 내용을 주로 심의하던 심의기관의 성격에서 명실공히 포괄적 방송 행정 규제기관으로 위상이 변화하였다.

(4) 방송위원회와 종합유선방송위원회의 통합

◦ 종합유선방송법이 폐지되고 방송법에 통합됨에 따라 종합유선방송위원회도 폐지, 통합된다.

2. 방송위원회의 구성

◦ 방송위원회가 그 목적대로 방송의 공적 책임, 공정성, 공익성을 실현하고, 방송내용의 질적 향상 및 방송사업에서의 공정한 경쟁을 도모하기 위하여 그 위상을 확립하고 독립적 권한행사를 하는 데 있어서 핵심적인 과제이며, 방송이 정치적으로 이용당한 과거사실에 비추어 볼 때 통합방송법 제정에 있어서 가장 민감한 문제라고 할 수 있다.

(1) 방송위원회 위원의 선임 방법

◦ 국민회의안은 방송위원회를 대통령이 임명하는 14인의 위원으로 구성하되, 위원 중 7인은 국회에서 원내교섭단체간의 협의와 국회 의결을 거쳐 국회의장이 추천하는 것으로 하였다 (안 제21조 제1항 및 제2항).

◦ 방송위원의 자질은 방송과련 전문가 및 학식, 경험과 덕망이 있는 자 중에서 사회 각 분야의 지역별, 계층별 대표성을 고려하는 것으로 제시되어 있다 (안 제21조 제1항).

◦ 이러한 구성방법은 현행법이 국회의장이 추처한 3인과 대법원장이 추천한 3인을 포함한 9인의 위원을 대통령이 임명하도록 한 것이나(방송법 제12조 제2항), 1995년 정부안이 입법, 행정, 사법부에서 각 4명씩 추천한 12인을 대통령이 임명하도록 한 것(정부안 제40조)과 비교해 보면 우선 사법부의 추천을 배제한 점이 눈에 띈다. 대법원장이 헌법기관을 포함한 중요 국가기관의 구성원을 국회, 대통령과 나누어 추천하는 것은 우리나라 특유의 풍토이며, 방송위원회의 구성에 법원이 간여하는 것은 비교법적으로도 유례를 찾기 힘들다는 점에서 찬성한다.

◦ 14인의 위원 수가 적정한 것인지는 방송위원회의 직무와 권한에 비추어 판단해야 할 것이다. 방송위원회의 직무가 확대되고 권한이 강화된 통합방송법 하에서 그 인원수 증가는 일단 타당하다고 본다. 1996년의 단일안은 위원수를 20인으로 하였었다. 한나라당안은 현행과 같이 9인이다.

◦ 위원수를 짝수로 하면서 그 절반을 대통령이 선정하고, 나머지 절반은 국회에서 추천하는 것은 법논리적으로 설명하기 힘든 기이한 방식이다. 이것은 1996년 국회 제도개선특별위원회에서 여야가 합의한 내용을 반영한 것으로 알려져 있다. 1996년의 원래 단일안은 20인의 위원 전원을 국회 교섭단체간의 합의로 국회가 추천하여 대통령이 임명하도록 하되, 한 정당이 추천하는 위원의 수가 과반수가 되지 않아야 한다는 한계를 두었었다(단일안 제 19조). 한나라당은 대통령이 임명하는 9인의 위원 중 6인은 국회 교섭단체간의 협의와 본회의 의결을 거쳐 국회의장이 추천하는 자를 임명하는 것으로 하면서, 한 교섭단체가 4인 이상을 추천할 수 없도록 제한하였다 (한나라당 제 42조 제1항 및 제2항)

◦ 결국 어느 안이든 정당간 나눠먹기식의 위원회 구성방식이라는 점에서 큰 차이는 없다. 국민회의안이 한나라당안보다 위원수 및 대통령의 지분을 크게 하였을 따름이다. 국민회의안은 위원 선임권 절반을 대통령 몫으로 확보해 둠으로써, 1996년의 단일안에 비해서도 대통령의 영향력을 증대시켰다. 현 정부 역시 내거는 구호와는 달리 ‘방송장악’ 욕구로부터 자유로울 수는 없지 않은 가 하는 의구심까지 갖게 한다.

◦ 선거를 통하지 않고서 국민을 대표하는 국가기관을 구성하기 위하여는 궁극적으로 선거를 통하여 국민대표성과 정당성을 획득한 다른 국가기관이 그 구성원을 선임하는 수밖에 없을 것이다. 그러나 국민대표성이랑 국회의 의결 또는 대통령의 결정만으로 온전히 획득될 수 없다. 방송위원회 구성과 관련하여 이 시대에 국민대표성보다 더 절실히 요구되는 것은 진정한 독립성이다. 방송의 독립성, 공공성 확보가 대통령과 국회간 또는 정당간의 안배에 있지 않음은 분명하다.

◦ 최종적으로는 국회와 대통령이 위원을 선임하는 데 간여할 수 밖에 없으므로, 대통령이 방송위원 추천위원회를 구성하여 각 지역 및 분야의 위원후보자를 추천 받은 후 국회의 동의를 얻어 임명하는 방안을 대안으로 제시하고자 한다. 이 경우에는 위원장을 대통령이 임명하도록 하는 것도 무방하지 않을까 생각한다.

(2) 상임위원의 선임방법

◦ 국민회의안에는 위원장과 부위원장을 포함한 4인의 상임위원을 두되, 위원장과 부위원장은 위원 중에서 호선하고 기타 2인의 상임위원은 국회의 제1교섭단체와 제2교섭단체가 추천한 자를 임명하도록 되어 있다 (안 제21조 제3항).

◦ 현행법상 위원장 1인과 부위원장 1인을 제외한 7인의 위원은 전원 비상임이다 (방송법 제13조 제4항). 1996년 단일안은 20인의 위원 중 위원장과 부위원장, 감사위원 2인을 두되, 위원장과 부위원장. 감사위원 1인을 포함하여 7인의 위원을 상임으로 하였다 (단일안 제 20조). 한나라당은 위워장 1인과 부위원장 2인을 포함한 3인을 상임위원으로 하되, 위원장은 호선하고 부위원장 2인은 국회 제1교섭단체와 제2교섭단체에서 추천한 자를 각각 임명하도록 하고 있다 (한나라당안 제42조 제3항).

◦ 방송위원회의 직무가 확대되고 권한이 강화된 통합방송법 하에서 상임위원수의 증가는 일단 타당하다고 본다. 그러나 2인의 상임위원을 국회의 제1교섭단체와 제2교섭단체가 추천한 자로 임명하도록 한 것은 방송위원회를 여야당이 분점하자는 발상으로 보이는데, 전혀 정당성이 없는 장치라고 생각된다. 좋게 보자면 의석수의 논리가 횡행하는 우리 국회 풍토상 방송위원을 추천할 때 예상되는 갈등을 미리 방지하기 위한 장치라고 해석할 수도 있겠지만, 그보다는 원내 제1당과 제2당의 위치를 차지할 수 있는 여당과 제1야당이 자기 몫을 확보하기 위한 수단을 마련한 것으로 보인다.

◦ 국회의원은 각자가 국민을 대표하는 국가기관이며, 국회의원으로 구성되는 국회는 전체로서 입법권을 행사하는 등 최고국가의사를 결정한다. 교섭단체는 국회법에 근거한 국회내부조직으로서 국회의 의사운영에 관하여 상호 협의하는 단위일 뿐이며, 법적으로 국민을 대표하지 못한다. 국회 교섭단체가 국회 밖에서 법적인 의사결정기구로 기능하는 것은 정당화할 수 없다. 국민은 국회의원 선거를 통하여 국회에 의석을 가질 정당과 그 의석 비율을 결정하여 주지만, 국회가 내리는 법적인 의사결정은 본회의의 의결로 행하여야 하며, 국회 밖에서 교섭단체가 본회의를 거치지 않은 의사결정을 대신할 수는 없다. 국회는 방송위원회를 구성하는 그때 그때 국민이 구성하여 준 의석수 비율에 따라 교섭단체를 구성하고 협의하여 본회의 의결로 상임위원을 추천하여야 한다.

◦ 국민회의안대로 대통령에게 반수의 위원 선임권을 인정한다면, 국회가 위원장과 부위원장을 제외한 상임위원 2인을 추천하는 것은 무방하다고 본다.

(3) 방송위원회 위원의 임기

◦ 방송위워회 위원의 임기는 현행법(제14조 제1항)과 같이 3년으로 되어있다 (안 제23조 제1항).

◦ 한나라당은 임기를 3년으로 하되, 1차에 한하여 재임할 수 있는 것으로 제한하였다 (한나라당안 제44조 제1항).

(4) 방송위원회 위원의 대우

◦ 방송위원회 위원 중 상임위원은 정무직으로 하고 보수를 지급하며, 비상임위원은 명예직으로 하되 방송위원회의 규칙이 정하는 바에 따라 직무수행경비 등 실비를 지급할 수 있도록 한다 (안 제24조 제1항).

◦ 상임위원을 정무직으로 한다는 것은 정부 소속 공무원의 신분을 가지게 하겠다는 의미로 이해된다.

2. 방송위원회의 직무

(1) 심의 의결 사항 (안 제27조)

-방송에 관한 기본계획

-방송 (광고방송 포함)의 운용, 편성 정책

-방송 사업자 등의 허가, 재허가의 추천, 승인, 등록, 취소 등

-특별법에 의해 설립된 방송법인의 이사 선임 및 추천

-방송위워회 규칙의 제정, 개정 및 폐지

-방송에 관한 연구, 조사 및 지원

-방송사업자 등 상호간의 공동사업이나  분쟁의 조정

-방송프로그램 유통상 공정거래 질서확립

-시청자불만처리 및 청원

-방송발전기금의 조성 및 관리 운용에 관한 기본 계획 수립

-제재조치

-시청료의 승인
-방송위원회서 제재한 방송프로그램에 대한 광고의 제한

-방송위원회의 예산안의 편성 및 집행

-기타 법률에 의하여 위원회의 직무 또는 권한으로 규정된 사항

(2) 방송기본계획의 수립

◦ 현행법이 ‘방송의 운용, 편성의 기본정책과 광고방송에 관한 사항’ 만을 방송위원회가 심의, 의결할 수 있도록 한 데 (방송법 제17조 제1항 제1호, 안제27조 제2호), 국민회의안은 이에 앞서 ‘방송에 관한 기본계획에 관한 사항’을 방송위원회가 심의, 의결하도록 하고 있다.

◦ 1995년 정부안은 공보처장관이 방송기본계획을 수립하도록 하였었다(정부안 제4조).

◦ 방송기본계획수립권은 방송위원회가 방송과 관련한 정책의 기본주체임을 명백히 하고 있다.

(3) 방송위원회 규칙의 법적 성격(대통령령과의 관계)

◦ 방송위원회규칙은 방송위원회의 내부규율을 위한 자치법규가 아니라, 대외적으로 국민을 구속하는 대외적 효력을 가진 규범이다.

◦ 국민회의안은 통합방송법의 하위규범으로 방송위원회 규칙과 함께 대통령령을 인정함으로써, 대통령이 입법권 행사를 통하여 방송행정에 간여할 수 있도록 허용하고 있다.

◦ 방송위원회규칙의 규율범위에 관하여는 포괄적인 조항이 없고, 개별 조문에서 위임하고 있으며, 대통령령으로 정할 사항도 개별적으로 위임하고 있으므로 양자가 충돌할 가능성은 거의 없다.

◦ 대통령의 명령제정권은 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다” 는 헌법 제75조에 근거한 것으로서, 헌법에 위배되지 않는 범위 내에서 포괄적 입법권을 가지는 국회가 법률로써 대통령에게 입법권을 위임하는 것 자체에는 아무 문제가 없다. 그러나 1996년 단일안이 방송위원회규칙에 위임하였던 사항 중 많은 부분이 국민회의안에서는 대통령령에 위임되어 대통령의 통제권이 상대적으로 강화되어 있는데, 바람직한 일로 보이지 않는다. 아무튼 방송위원회 구성방식과 함께 대통령령에의 위임범위가 방송위원회 독립성 보장 정도의 다른 한 가지 판단기준이 될 수 있다.

◦ 헌법상의 합의제 독립기관인 중앙선거관리위원회의 경우 ‘법령의 범위 안에서 선거관리 국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙’을 제정하고, ‘법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 내부규율에 관한 규칙’을 제정하므로 (헌법 제114조 제6항), 선거관리, 국민투표관리 또는 정당사무에 관하여는 국회의 법률제정권 외에 대통령의 명령제정권(정당법 시행령 등)에도 구속된다. 다만 대통령이 중앙선거관리위원회 내부규율에 관하여 대통령령을 발한다면 위헌이 될 것이다.

◦ 중앙선거관리위원회와는 달리 법률상의 근거밖에 가지지 못한 방송위원회의 규칙이 대통령령을 배제할 수 있는 법적 근거는 없으므로, 통합방송법이 대통령령에 명시적으로 위임한 사항에 관하여 방송위원회는 대통령령에 구속되며, 이와 충돌하는 규칙을 제정하지 못한다.

◦ 법률이 명시적으로 방송위원회규칙에 위임한 사항 외에도 ‘법령에 저촉되지 않는 범위 안에서’ 방송위원회의 내부규율에 관하여 방송위원회규칙을 제정할 수 있다고 보아야 할 것이다.

3. 방송프로그램의 심의

(1) 사후 심의의 원칙

◦ 방송위원회는 방송 및 전광판방송의 내용이 공정성 및 공공성을 유지하고 있는지 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지 여부를 방송된 후 심의, 의결한다. 예외적으로 광고방송에 대하여는 사전에 심의하여 방송 여부를 심의, 의결할 수 있는 것으로 하였다 (안 제31조).

◦ 현행법(제17조 제3항)과 1996년 단일안(제25조 제항은)은 방송내용의 공공성을 유지하도록 방송위원회가 ① 광고방송 외에도 ② 방송용 극영화와 만화영화(비디오물 포함), 등을 방송되기 전에 심의하고 방송 여부를 결정할 수 있도록 하였는데, 이것은 헌법이 금지하는 언론에 대한 검열에 해당한다 (영화법상의 검열에 대한 헌법재판소 1996.10.4. 선고93헌가 13,91헌바10 결정 참고). 이를 사후 심의로 바꾼 것은 표현의 자유를 신장시켰다는 점에서 발전적인 조치라고 할 것이다.

◦ 광고에 포함된 표현은 다른 표현보다는 그 가치가 낮다고 할 수 있다. 그러한 의미에서 방송의 신속한 전파성을 감안하여 공익목적을 위한 금지(술 광고, 포르노성 표현 금지 등)은 사전에 규제할 수도 있다고 본다. 그러나 그 표현에 포함된 의사를 사전 제약하는 의미의 검열은 위헌이라고 본다.

◦ 현행법 (제30조2)과 마찬가지로 방송위원회의 심의와는 별도로 방송사업자가 그 내부에 자체 방송프로그램 심의기구를 설치하여 사전에 심의하도록 하고 있는데 (안 제63조), 이러한 자체 심의 의무 부과는 방송의 공정성을 확보하고 시청자의 권익을 보호하기 위한 장치로서 표현의 자유를 부당하게 제한하는 것이라고 할 수 없다.

(2) 심의규정의 제정 및 심의위원회의 설치

◦ 방송심의에 관한 규정을 방송위원회의 규칙으로 제정, 공표하도록 하고, 방송프로그램의 심의를 효율적으로 수행하기 위하여 보좌하게 하기 위하여 방송위원회 산하에 심의 위원회를 둘 수 있도록 하였다(안 제32조)

◦ 심의규정 위반에 대한 제재조치

-방송위원회로 하여금 방송심의에 관한 규정을 위반한 방송사업자에 대하여 제재를 명할 수 있도록 하였다 (안 제77조)

(3) 외국방송프로그램의 수입추천

◦ 국민회의안(안 제47조)은 현행법 (제40조의 2-1990년 신설)과 마찬가지로 보도에 관한 프로그램을 제외한 외국방송프로그램의 수입추천제도를 두고 있다. 다만 그 추천 추체를 문화관광부장관에서 방송위원회로 변경하고, 수입추천 거부 사유를 명시하고 있을 뿐이다.

◦ 수입추천거부 사유는 다음과 같다: 민주적 기본질서에 위배되거나 국익을 손상할 우려가 있다고 인정되는 프로그램, 음란, 퇴폐, 폭력 등 미풍양속을 해치거나 사회질서를 문란하게 할 우려가 있다고 인정되는 방송프로그램, 국제적 우의를 훼손할 우려가 있다고 인정되는 방송 프로그램

◦ 외국방송프로그램의 수입추천제도는 1996년 단일안에서는 삭제되었던 것이다.

◦ 스스로 제작한 방송프로그램의 제작, 송출만이 의사표현인 것은 아니다. 외국을 포함한 외부에서 제작된 프로그램의 송출도 의사표현행위이다. 방송수용자 입장에서 외국제작 프로그램 시청은 문화소비이다. 다양한 문화욕구를 처음부터 배제하는 행위는 장관이 아니라 방송위원회가 맡더라도 정당화될 수 없다.

◦ 외국방송프로그램의 수입추천은 검열에 버금가는 표현의 자유의 사전 억제이다. 외국프로그램도 자체심의와 사후심의에 따르는 일반적인 제제로 통제하는 것이 옳다.

4. 시청자불만처리위원회 설치

◦ 방송에 관한 시청자의 의견을 수렴하고 시청자불만처리 및 청원 사항에 관한 심의, 의결을 보조하기 위하여 방송위원회 산하에 시청자불만처리위원회를 둘 수 있도록 하였다 (안 제34조).

◦ 시청자의 불만 처리는 방송의 자유의 한 주체인 시청자의 권리를 방송법문제의 중심에 놓고 보면 가장 중요한 쟁점사항이라고 할 수 있다. 현행법 (제17조 제1항 제6호)이 방송위원회의 직무로 ‘시청자 불만의 처리에 관한 사항’을 열거하고 있는 것에 비하여 개정안이 구체적으로 시청자불만처리위원회를 구성하도록 한 것은 전향적이라고 할 수 있겠다.

◦ 이 시청자불만처리위원회는 다음에 보는 바와 같이 방송사업자에 대한 시청자위원회의 불만처리 등을 다룰 수 있을 것이다. 그 밖에 방송에 관한 의견도 시청자불만 처리위원회가 수렴하도록 하고 있는 점이 눈에 띈다.

Ⅵ. 시청자주권의 보장

◦  표현의 자유에는 커뮤니케이션의 자유, 즉 정보와 사상을 수용할 수 있는 권리와 그것을 전달할 수 있는 자유가 포함되어 있다. 다양한 언론에 노출되어 있는 시청자의 이러한 표현의 자유는 방송매체의 자유를 규제하는 프로그램기준을 부과함으로써도 보호될 수 있지만 방송에 시청자가 직접 참여함으로써 더 잘 보호받을 수 있다.

◦ 시청자 주권이라는 표현은 (소비자주권이라는 표현과 마찬가지로) 헌법에 근거를 두었다거나 법률상 명확하게 정의된 개념은 아니다. 그러나 시청자의 언론의 자유를 보장하기 위하여 시청자에게 일정한 방송참여권이 보장되어야 하며, 나아가 방송에 관한 최고의사결정권을 시청자가 가지는 것으로 고양되어야 마땅하다는 당위론의 입장에서 사용하고자 한다.

◦ 이러한 의미의 시청자주권은 국민회의안에서 통합방송법의 목적의 하나로 시청자의 권익보호를 제시하고(안 제1조), 방송사업자는 시청자가 방송에 관한 의사결정에참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 한다고 선언한 데에도 (안 제3조) 반영되어 있다.

1. 시청자위원회의 권한 강화

(1) 시청자위원회의 위상재정립

◦ 종합 편성 또는 보도전문편성을 행하는 방ㅂ송사업자는 시청자의권익을 보호하기 위하여 시청자위원회를 설치할 의무를 진다(안 제64조 제1항). 현행법 (제30조 제1항)은 시청자 위원회의 설치목적을 ‘방송프로그램에 관한 자문’으로 규정하고 있으나, 개정안은 ‘시청자의 권익을 보호하기’ 위한 것으로 시청자위원회의 성격을 규정하였다.

◦ 방송사업자는 시청자가 방송에 관한 의사결정에 참여할 수 있도록 하여야 하고, 방송의 결과가 시청자의 이익에 합치하도록 하여야 할 의무를 지는데(안 제3조), 그 제도적 장치로서 시청자 위원회의 위상을 다시 정립한 것이다.

◦ 시청자위원회의 위원은 각계의 시청자를 대표할 수 있는 자 중에서 임명하되, 그 대표성을 확보하기 위한 구체적 방안으로 방송위원회의 규칙이 정하는 단체의 추천을 받아 방송사업자가 위촉하도록 한 점(안 제64조 제2항)은 현행법(제 30조 제2항)과 큰 차이가 없으나 위원을 추천하는 단체를 대통령령이 정하지 않고 방송위원회규칙으로 정하도록 하였다.

(2) 시청자위원회의 권한

◦ 시청자위원회는 다음과 같은 권한을 가진다(안 제65조).

-방송편성에 관한 의견제시 또는 시정요구

-방송사업자의 자체 심의규정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구

-시청자의 고충처리요구 접수와 이의 처리에 관한 요구

-시청자평가원의 선임

-기타 시청자의 권익보호와 침해구제에 관한 업무

◦ 현행법(제30조 제3항)이 시청자위원회가 보도에 관한 방송을 제외한 방송프로그램에 관한 사항을 심의하고 그 심의결과에 따라 방송국의 장에게 의견을 제출하거나 필요한 때에는 시정을 요구할 수 있는데 그치고 있는 것에 대하여, 개정안은 시청자위원회가 방송사업자의 방송편성, 자체심의규정 및 보도를 포함한 방송프로그램 내용에 관한 의견을 제시하거나 시정을 요구할 수 있게 하였다. 시청자위원회가 시청자의 권익보호와 침해구제에 관한 업무를 총괄하게 함으로써 시청자위원회를 통하여 시청자주권을 행사할 수 있도록 하였다고 평가된다. 현행법하에서와 같이 실제 운영상 시청자위원회가 유명무실해지지 않기만을 바랄 뿐이다.

◦ 1996년의 단일안은 시청자위원회가 방송사업자의 자체심의규정에 대한 승인권까지 가지도록 하였으나, 이는 방송사업자의 자율성을 지나치게 침해하는 것으로서 균형을 잃은 의견이었다고 여겨진다.

(3) 시청자위원회 권한의 실효성 확보방법

◦ 시청자위원회 의견을 실효성을 확보하는 방법으로 방송사업자의 원clr적 수용의무를 명시하고 있다. 즉, 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 시청자위원회가 방송사업자의 방송편성에 관하여 제시한 의견이나 시정요구와, 방송사업자의 자체심의 규정 및 방송프로그램 내용에 관하여 제시한 의견이나 시정요구를 특별한 사유가 없는 한 수용하여야 한다(안 제67조 제1항).

◦ 방송사업자가 이러한 시청자위원회의 의견제시나 시정요구를 부당하게 거부하는 때에는 방송위원회에 시청자 불만처리를 요청할 수 있도록 장치를 마련하고 있다(안 제67조 제2항).

◦ 결국 방송사업자의 ‘특별한 사유’ 나 시청자위원회가 주장하는 ‘부당한 거부’ 여부는 방송위원회의 시청자불만처리 절차에서 가려지게 될 것이다.

◦ 그밖에 시청자위원회의 자료제출 또는 관계자 출석, 답변 요구에도 방송사업자는 ‘특별한 사유’가 없는 한 응하여야 하며(안 제 67조 제3항), 시청자위원회의 심의 결과 및 그 처리에 관한 사항을 방송위원회에 보고하여야 한다(안 제 67조 제4항).

◦ 방송위원회는 방송사업의 재허가 추천 여부를 심사할 때 ‘시청자위원회의 방송프로그램 평가’를 심의기준의 하나로 삼도록 되어 있으므로 (안 제17조 제2항 제2호) 방송사업자에 대한 시청자위원회의 통제력은 상당히 강화되었다고 볼 수 있다.

(4) 전체 시청자의 대표기구화 필요

◦ 시청자위원회는 개별 방송사업자에 대하여 시청자의 권익을 보호하기 위한 기구이다. 시청자주권을 확립하기 위하여는 개별 방송사업자 차원에서의 시청자 조직만으로는 한계가 있을 수 밖에 없으며, 전체 시청자를 대표하는 기구가 필요하다.

◦ 국민회의안에 포함된 제도상으로도 전체 시청자를 대표하는 기구가 필요하다. 방송위원회가 방송사업자에 대한 허가 추천이나 승인 여부를 심사할 때 시청자의 의견을 공개적으로 청취하고, 그 의견의 반영 여부를 공표하게 되어 있는데* (안 제10조 제2항), 이 때의 ‘시청자의 의견’의 주체는  전혀 불분명하다. 여기서 말하는 ‘시청자’는 심사의 대상인 구체적 방송사업의 소비자인 국민이어야 하는데, 기존의 방송사업자가 위촉한 시청자위원회가 그 역할을 수행할 수는 없다.

◦ 그러나 전체 시청자를 대표하는 단체를 또 하나의 국가기구로 구성하여 방송사업자나 방송위원회와 대립항으로 두는 것은 불필요하고 또 불가능해 보인다. 그렇다고 자발적인 시민단체에 위와 같은 공적인 권한을 부여하는 것은 타당하지 않다.

◦ 시청자위원회는 종합편성　또는 보도전문편성을 하는 지상파방송, 위성방송, 유성방송 등의 방송사업자별로 조직하게 되는데, 그 위원들은 방송위원회의 규칙이 정하는 단체가 각계의 시청자를 대표할 수 있는 자를 추천하여 위촉된 것이기　 때문에 이미 방송사업 영역별 지역별 직능별 시청자 대표성을 획득하고 있다. 이 시청자위원회의 대표들로 구성되는 상급 위원회를 영역별 지역별 직능별 그리고 전체조직으로 구성한다면 시청자의 권익을 대변하고 시청자주권을 행사하는 주체로서 정당성을 획득하게 된다.

◦ 이렇게 조직된 상급 시청자위원회는 방송위원회의 방송사업자에 대한 추천, 승인에 대한 의견 제시(안 제10조 제2항). 시청자불만처리위원회에 대한 의견 제시(안 제34조) 뿐만 아니라 방송위원회가 방송에 관한 기본계회 및 방송의 운용, 편성 정책을 수립할 때 참여할 수 있도록 하는 방안이 필요하다고 본다.

2. 시청자의 방송참여

(1) 시청자평가프로그램의 편성의무화와 시청자평가원의 선임

◦ 종합편성 또는 보도전문편성을 행하는 방송사업자는 방송운영과 프로그램에 관한 시청자 평가프로그램을 주당60분 이상 편성하여야 한다. 이 시청자평가프로그램에는 시청자위원회가 선임하는 시청자평가원 1인이 직접 출연하여 의견을 개진할 수 있도록 장치를 마련하고 있다(안 제66조 제1항 및 제2항)

◦ 또한 시청자평가원의 활동을 원활히 하기 위하여 방송발전자금에서 그 경비를 지원할 수 있도록 하고 있다(안 제66조 제3항).

(2) 시청자악세스(Access) 프로그램의 도입

◦ 방송사업자가 제작하는 시청자 평가프로그램에서 한 걸음 더 나아가 시청자악세스프로그램의 도입이 논의된다. 시청자악세스프로그램이란 시청자가 제작한 프로그램을 방송사업자가 송출하는 것으로 이해된다. 이 때 악세스플그램에 관한 책임은 방송사업자가 아니라 제작자가 진다.

◦ 국민회의안은 종합유선방송사업에 한하여 이를 인정하고 있다. 즉 종합유선방송사업자는 방송위원회의 규칙이 정하는 바에 의하여 시청자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이를 지역채널을 통하여 방송하도록 하였다 (안 제45조 제7항).

◦ 그러나 이러한 시청자악세스프로그램은 지상파 방송과 위성방송에도 도입되어야 할 것이며, 위성방송과 유선방송의 경우에는 단순히 악세스프로그램의 방송에 그치는 것이 아니라 악세스채널을 설치하여야 할 것이다. 시청자악세스프로그램은 대부분의 시청자에게는　따분할 것이지만 위성방송과 유선방송은 그 다양한 채널 중 악세스채널을 하나쯤 배당하여도 무방할 것이기 때문이다. 그러나 민영 지상파방송의 경우에는 경영의 자유를 지나치게 제한하게 되는 측면이 있다.

◦ 방송개혁위원회는 지상파 방송을 행하는 공영방송에 대하여는 이러한 시청자악세스프로그램의 도입을 의무화하고, 유선방송과 위성방송에는 악세스채널(지역채널 및 공공채널 포함)을 두는 방안을 주장하고 있는 것으로 보인다. 동 위원회가 지적하고 있는 것처럼 시청자들의 제작역량과 프로그램의 질을 고려할 때 그 실시 시기와 방법에 관하여는 논의의 여지가 많지만, 이러한 프로그램이 도입된다면 매스미디어에 대한 악세스권 보장에 획기적인 일이라고 할 것이다.

3. 반론보도청구권

(1) 사실보도에 대한 반론보도청구(안 제68조)

◦ 국민회의안은 현행법(제41조)과 마찬가지로 방송에 공표된 사실적 주장에 의하여 피해를 받은 자가 그 사실보도가 있음을 안 날부터 1월 이내에 방송국에 서면으로 반론보도의 방송을 청구할 수 있으나, 당해 방송이 행하여진 날로부터 6월이 경과한 때에는 반론보도청구권이 소멸되는 것으로 하고(안 제68조 제1항), 반론보도문의 자수를 그 대상이된 보도내용의 자수를 초과할 수 없도록 제한하고 있다(안 제68조 제5항).

◦ 다만, 현행법이 피해자 등과 지체없이 협의한 후 무료로 방송할 의무만 규정하고 있는데 반하여, 국민회의안은 협의 후 ‘9일 이내에’ 무료로 공표하도록 하여, 더 신속한 권리구제를 도모하고 있다 (안 제68조 제3항)

◦ 방송개혁위원회는 반론보도청구기간을 피해자가 사실보도가 있었음을 안 날로부터 3월로 연장하고, 반론보도문의 자수에 제한을 두지 않는 방안을 논의 중이다. 사실을 ‘보도’ 한 것에 불과한 방송내용이 시급히 확정되어 안정성을 획득하여야 할 만한 중요성을 인정하기 어려운 만큼 1월의 청구기간은 지나치게　짧다. 그러나 방송의 시의성을 감안하면 방송된 지 상당히 지난 내용의 반론을 요구하는 것은 문제가 있다. 2개월 정도가 적당하리라고 본다.

◦ 반론보도문의 자수에 제한을 두지 않음으로써 피해자의 권리구제 뿐만 아니라 시청자의 이해에 도움이 되는 정보를 실질적으로 제공할 수 있을 것이다. 방송개혁위원회는 나아가 반론보도문이 이전에 보도된 내용과 동일한 효과를 얻을 수 있도록 ‘자막’과 함께 ‘통상적인 속도’로 읽도록 의무화할 방침이라고 한다.

●토론문●

통합방송법 제정의 논란의 초점 네 가지

김 종 서 배재대 법학부 교수

통합방송법의 제정과 관련하여 그간 논란의 초점이 되어 온 부분은 크게 네 가지이다. 첫째, 이른바 시청자 주권을 어떤 식으로 확보할 것인가, 둘째, 방송위원회의 구성방식과 권한을 어떻게 정할 것인가, 셋째, 방송사업에 대한 재벌과 언론사의 참여를 허용할 것인가, 그리고 넷째, 방송 편성의 독립성과 공공성을 확보하기 위하여 어떤 제도적 장치를 둘 것인가 하는 점이다.

1. 시청자 주권 원칙

시청자의 방송에 관한  의사 결정 참여권 보장과 방송 결과의 시청자 이익에의 합치를 방송 사업자의 의무로 하는 것은 좋으나, 이것이 각 방송사업자의 의무로 국한되어 있는 것은 적어도 시청자주권 원칙의 선언이라고 보기에는 다소 문제가 있어 보인다. 물론 법안에서는 시청자의 권익보호를 위해서 현행법에 없는 여러 가지 장치 (허가심사시 의견 청취, 시청자 이익 침해시 시정 명령, 시청자위원회 권한 강화 등)를 마련하고 있으나 시청자 주권의 원칙을 채택했다고 볼 만한 사안은 그다지 발견되지 않는다.

시청자 주권의 원칙이 선언되었다고 볼 수 있으려면 주권의 개념에 걸맞게 방송에 관한 초과의 결정권이 시청자에게 있다고 볼 정도의 내용이 규정되어야 한다. 즉 개별 방송사업자의 방송편성에 대한 의견제시에 그치지 않고 방송 전반에 걸쳐서 방송기본계획의 수립, 방송의 운용 편성정책의 수립에 대한 시청자의 참여권 정도는 인정되어야 최소한 시청자 주권이라는 표현에 걸맞게 될 것이다. 시청자 주권은 개별 방송 사업　또는 방송채널에 대한 참여만으로는 확보될 수 없다.

2. 방송사업자의 소유와 경영규제

1) 소유지분 제한의 대상

소유지반 제한이 특정인 또는 특정집단의 방송장악을 방지하고 방송의 공정성과 공익성을 확보하기 우한 것이라고 할 때, 법안이 그 적용 대상을 종합 편성 또는 보도에 관한 전문편성을 하는 방송사업자에 국한할 합리적 근거는 없는 것으로 보인다. 이는 특히 보도방송에서 공정성과 공익성이 중요하다는 사실을 염두에 둔 것으로 보이지만, 그렇다고 해서 보도 이외의 방송에서는 공정성과 공익성이 중요하지 않다고 볼 수 있는 근거는 없다. 따라서 소유지분 제한을 모든 방송에 대해 적용하되 보도의 중요성을 고려하여 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 하는 방송사업자와 기타 방송사업자간에 소유지분 제한의  차별화방안을 강구하여야 할 것이다. 예컨대 기타 방송사업자의 경우 법안대로 30%로 하고 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 하는 방송사업자의 경우 15~20%로 차별화 하는 방안을 제시할 수 있는 것이다 (과거 제시된 방송법안 가운데에는 15%또는 3-5%까지 제시된 바 있다).

한편 이와 같은 소유지분 제한을 현실화하고 대중매체로서의 방송을 대중(시청자)에게 돌려 주기 위해서는 기업공개가 병행되어야 할 것이다. 기업공개의 요건은 「자본시장 육성에 관한 법률」제3조에서 규정하고 있으나 방송에 대해서는 시청자 주권의 원칙을 고려하여 요건을 충족하지 못하더라도 기업공개를 의무화할 필요가 있을 것이다.

2) 재벌과 언론사의 참여 제한

재벌과 언론기업의 참여 제한에 관해서 종합편성 또는 보도전문편성을 제외한 방송사업자의 경우 발제자는 시청점유율에 따르는 소유 제한 등 공정거래법상의 일반원칙에 의한 규율로 전환하는 방안을 제시하고 있는데, 독일의 경우와 같이 언론사업 참여에 제한을 두지 않으면서도 대기업의 언론 진출을 중소기업에 침투하는 불공정거래행위로 보아 이를 차단하는 방안을 말하는 것인지, 그렇지 않다면 어떤 다른 방안이 있는지 궁금하다. 그리고 독일식의 방안을 따른다고 할 때 결구 판단은 공정거래위원회에 맡겨지게 될 것인데 공정거래위원회가 과연 독일식의 판단을 내릴 것인지도 의문이 있다.

또한 재벌과 언론기업의 참여는 경제적 관점에서의 접근으로 해결할 문제는 아니라고 생각되며, 재벌과 언론기업은 이미 국가권력에 비견할 만한 권력체라는 점에 초점을 두어야 하고 이와 같은 경제권력 또는 언론권력의 참여를 제한하는 것은 국가(정치) 권력의 방송장악을 금지해야 하는 것과 같은 맥락에서 논의되어야 할 것으로 본다.

3. 방송위원회

1) 구성

일단 사법부의 추천을 배제한 점은 발제자와 마찬가지로 찬성하는데, 그것은 사법부가 국민대표성을 갖추지 못한 기관이라는 점에 근거한다.

한편 방송위원회 구성과 관련하여 국민대표성보다 진정한 독립성이 더 절실히 요구된다는 견해에는 기본적으로 찬성하지만 이를 확보할 방안이 문제된다. 적절한 방안이 제시되지 못할 경우에는 결국 국민대표성이 중요해지게 되는데 이 경우에는 법안의 내용처럼 대통령과 국회가 절반씩 임명하는 방안보다는 합의제 국가기관인 국회에 그 선출권을 전면 부여하되 교섭단체간의 배분 한도를 설정할 필요는 없다고 생각된다.

발제자는 방송위원 추천위원회 구성을 제의하고 있는데 추천위원회를 어떤 식으로 구성하는 일정한 영역별, 직역별 안배가 필요할 것이고, 이러한 안배는 방송위원회 위원 선정에서도 고려되어야 할 요소들이다. 방송의 특성이나 방송위원회의 직무 등을 고려할 때 최소한 법학자, 언론학자 그리고 법조인이 포함되어야 할 것이다. 아울러 방송위원회의 직무의 공정성과 독립성 보장을 위하여 방송위원의 결격사유로 방송사업자와 경제적 이해관계가 있거나 고용 등 공식적 관계에 있는 자를 추가하여야 할 것이다.

2) 상임위원

법안이 제시한 방송위원회는 방송에 관한 포괄적인 규제기구의 성격을 가지게 되는 데 그 직무의 범위에 비추어 상임위원의 수가 지나치게 소수가 아닌가 생각된다. 또한 상임위원을 정할 경우에도 영역별 안배를 고려해야 할 것으로 보인다.

3) 직무

① 규칙

방송에 관한 정치적 영향력의 배제를 위하여 대통령령에 의한 규율을 부인하고 대통령령 위임사항까지 모두 방송위원회 규칙으로 정하도록 해야 할 것이다.

② 프로그램 심의

방송내용에 관해 원칙적으로 사후심의를 하도록 한 것은 바람직하지만, 광고방송의 경우 예외를 인정한 것은 문제다. 광고방송이라고 해서 사전검열이 일반적으로 허용된다고 볼 수 없는 것이므로 이 역시 사후심의와 제재 강화로 해결하는 것이 정도가 아닐까 한다. 외국 방송프로그램의 수입추천도 마찬가지 맥락에서 사후심의로 하는 것이 옳다. 현재 방송심의는 방송위원회가 정한 방송심의규정에 의하고 있는데 이는 법률에 의한 기본권 제한의 원칙에 어긋날 뿐 아니라 심의기준 자체도 지나치게 포괄적이고 추상적인 것이 많으므로 어느 정도 까지는 법률에서 정해야 할 것이라고 생각된다.

③ 법령 위반 등에 대한 제재조치

방송위원회의 직무 중 법령이나 심의기준 위반 등에 대한 제재조치를 구체화하여 벌금부과권을 부여하는 것이 좋지 않을까 생각된다. 방송사업자에 의한 대부분의 법령 위반이 실제로는 이윤추구라는 목적에서 비롯되는 것이므로 이에 대한 제재 역시 시청자의 사과 등 상징적이고 간접적인 형태보다는 위방 방송사업자에 대한 경제적 타격을 줄 수 있는 것이 효율적이라고 생각되기 때문이다. 물론 이 경우 벌금부과의 사유와 금액의 범위가 법률로 정해져야 한다.

4. 방송편성의 독립성과 자율성 보장

법안 제4조는 방송편성의 자율성을 보장한다는 선언적 규정을 두고 있으나 이러한 선언에 의하여 방송편성의 자율성이나 독립성이 확보될 수 없음은 그간의 경험에 비추어 명백하다. 편성의 자율성과 독립성은 밖으로부터는 국가로부터의, 안으로는 자본으로부터의 자율과 독립을 의미하는 것이므로 이 양자를 모두 보장할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

국가로부터의 독립성 보장과 관련해서는 공영방송 경영진의 임면에 대한 국가의 영향력을 배제하는 것이 가장 중요할 것이다. 이는 현재 한국방송공사법 등에서 규정되는 사항이므로 따로 논하지 않는다(물론 이를 방송법으로 통합하여 규정하는 것이 불가능한 것은 아니다).

한편 오늘날 방송 독립의 핵심은 오히려 자본으로부터의 독립에 있다. 이를 위해서는 결국 방송 편성과정에서 경영진의 영향력을 배제하고 방송제작자나 기자의 자율적이고 독립적인 편성활동을 보장하는 것이 절대적으로 필요하다. 신문이든 방송이든 편집 편성권을 둘러싼 문제는 노사협상의 대상으로 이해되고 있는데, 오히려 이는 언론보도를 자본의 지배로부터 벗어나도록 하기 위한 기본조건의 설정문제로서 이해되어야 하고, 따라서 언론의 자유, 특히 대중매체의 보도가 가지는 영향력을 감안할 때 엄연히 법류로 규정해야 할 사항이다.

이와 같은 관점에 서게 될 때 편성권의  독립을 보장할 가장 효과적인 방법은 편성규약을 채택하는 것이고 그 채택의무를 법적으로 강제하는 것이 불가능한 것은 아니다. 편성규약의 채택의무를 명시적으로 선언하고, 편집규약의 채택시기 미 그 개정정차가 규정되어야 할 것이며, 편성규약의 기본적 내용이 포함되어야 한다. 그 내용으로는 편성권의 독립에 관한 선언적 규정, 편성권 문제에 관한 의사결정을 가지는 기구(예를 들면 편성위원회)의 구성방식과 권한행사 방법, 편성책임자의 이기제, 그리고 편성위원회의 권한으로서 편성책임자 간부직원의 임명 해임 등에 대한 동의권, 편성방향에 대한 심의 결정권 등이 포함되어야 한다.

편성규약의 채택방식에서는 정보의 내용결정에 관여하는 프로그램의 직접생산자(기자, 제작자 등) 대표와 경영진 대표가 동수로 참여하는 회의에서 결정되도록 하여야 할 것이다. 이 경우 생산자의 범위에서는 노동조합 및 노동관계조정법 제2조 소정의 “사용자”에 해당하는 자는 제외되어야 한다(생각건대 근로자의 과반수 이상을 대표하는 노동조합이 결성되어 있는 경우 생산자 대표는 노동조합의 대표로 해야 할 것이다). 즉 여기서 비로소 노사관계에 대한 고려가 요구되는 것이며, 이러한 요구는 적어도 최초의 편성규약 제정시에는 반드시 충족되어야 한다.

전반적으로 볼 때 법안의 내용은 현행 방송법에 비해 진일보한 것이 사실이다. 그러나 여전히 가장 중요한 몇 개의 쟁점에 대해서는 답보를 계속하고 있고 그 결과 국가와 자본으로부터 자유로운 진정한 국민의 방송 정립이라는 이념과는 거리가 있다는 점을 부정할 수 없다.

●토론문●

통합방송법안의 쟁점

김주언 언론개혁시민연대 사무총장

통합방송법에 대한 논의가 막바지에 다다른 가운데 여성민우회 미디어운동본부에서 마련한 이번 토론회는 우리 방송이 지향해야 할 목표에 대한 진지한 모색이 이뤄지고 있다는 점에서 의의를 갖는다고 할 수 있다. 우리 방송은 그동안 권력의 종속변수로 정권의 통제하에 놓여있었다. 게다가 공민영 합동체제에서 방송사들은 시청률 경쟁에 사로잡혀 지나치게 상업적인 프로그램을 마구잡이로 방영함으로써 시청자들의 비난을 받아온 것이 사실이다. 지난해 12월 중순 출범한 방송개혁위원회에서는 방송의 정치적 독립과 프로그램의 공익성 확보, 시청자주권의 확립 등 방송의 개혁방향에 대한 논의가 활발하게 이뤄지고 있는 것으로 안다. 그러나 이해집단간의 갈등으로 진정한 개혁이 모색될 지는 아직 미지수이다. 얼마 남지 않은 방송개혁위원회의 활동기간을 통해 국민 모두가 바라는 방향으로 개혁안이 마련되어야 한다.

우리 방송은 그동안 철학과 이념이 미흡했던 것은 사실이다. 방송개혁위원회에서도 논의 된 것으로 알려져 있지만 방송의 정치적 사회적 문화적 역할에 대한 기본철학과 이념의 미흡, 방송정책의 근간이 될 기본원칙과 비전의 미흡, 공영방송과 민영방송, 전국방송과 지역방송, 방송의 공공성과 산업성 조화의 미흡 등 기존 방송정책은 파행으로 이뤄져 왔다고 해도 과언은 아닐 것이다. 게다가 정치논리에 의해 방송정책을 결정함으로써 정책결정과정의 투명성과 공공성의 결여, 방송정책 유관부서간의 공조부족으로 인한 합일성과 일관성의 부재, 장기적이고 종합적인 방송정책을 수립하지 않고 단기적인 단편적인 정책에 의존함으로써 우리의 방송구조는 왜곡되기만 했다.

방송청문회 개최해야

이에 따라 우리의 경제상황을 고려하지 않은 채 지역민방과 케이블TV 등 수십개의 방송채널이 남발됨으로써 4조원에 이르는 경제적 손실을 가져왔고 이들 방송사는 심각한 경영난에 시달리고 있다. 그런데도 불구하고 일부에서는 위성방송을 조기에 실시하자는 주장마저 제기되고 있다. 방송광고시장등 경제상황에 대한 정확한 검증없이 방송채널이 마구 허가된다면 기존 지상파방송마저 동반부실화할 지도 모른다. 방송개혁을 위해서는 과거정권의 방송정책에 대한 문제점을 정확하게 평가한 뒤 이를 토대로 또다시 시행착오를 거치지 않도록 해야한다. 이를 위해서는 국회에서 방송청문회를 반드시 실시해야 한다.

방송위원회의 위상 및 구성

방송의 정치적 독립을 구현하기 위해서는 무엇보다도 먼저 방송위원회의 위상과 역할을 확실하게 규정해야 한다. 방송위원회가 정치적 독립을 확보하려면 위상을 민간기구에서 독립적 규제기구로 변화시켜야 한다는 주장이 설득력있게 받아들여졌다. 방송개혁위원회는 그러나 헌법을 개정하지 않고서는 감사원과 같은 위상을 갖춘 기구로 만들기는 어렵기 때문에 정부의 다른 행정부처와 위계구조를 갖지 않고 독립적 위치를 가지는 합의제 행정기구로 위상을 갖추는 방안을 마련했다. 이와 함께 방송위원장이 의안 제출을 건의할 수 있도록 준입법권을 부여하고 방송심의의 제재조치로 시청자에 대한 사과 해당 방송내용의 정정 해명 또는 취소, 프로그램 책임자나 관계자에 대한 징계권 등 준사법권을 강화하도록 했다.

가장 중요한 요소는 방송위원회의 구성방식이다. 방송개혁위원회에서는 한나라당 의원이 참여하지 않았기 때문에 아직 방송위원회의 구성방식에 대한 토의가 이뤄지지 않고 있는 것으로 알려져 있다. 따라서 국민회의와 한나라당에 제출한 구성안과 언론개혁시민연대에서 입법청원한 개정안을 토대로 논의해야 할 것 같다. 국민회의는 대통령이 임명하는 14인의 위원으로 구성하되 위원중 7인은 국회에서 원내교섭단체간의 협의와 국회의결을 거쳐 국회의장이 추천하는 것으로 하였다. 한나라당은 대통령이 임명하는 9인의 위원중 6인은 국회 교섭단체 간의 협의와 본회의 으ㅓ결을 거쳐 국회의장이 추천하는 자를 임명하는 것으로 하면서 한 교섭단체가 4인 이상을 추천할 수 없도록 제한했다. 언개연은 국회에 방송위원 추천인단을 구성하고 추천된 인사에 대해 인사청문회를 거쳐 대통령이 임명토록 했다. 방송위원회의 권한이 막강해지기 때문에 방송위원에 대한 청문을 반드시 거치도록 한 것이다. 무엇보다도 방송위원회가 정치적인 독립을 확보하려면 중립적인 인사들로 방송위원을 선임하는 것이 필요하다. 정당의 추천에 의해서만 방송위원을 선임하면 당파성을 완전히 배제하기 어렵게 된다. 따라서 어떤 형태로든 정당이 아닌 중립적인 단체(예를 들어 변호사단체나 시민사회단체)의 추천에 의해 방송위원이 일정정도 선임되도록 하는 장치가 필요하다고 본다.

방송위원회 공무원 파견문제는 좀 더 심각하게 고려해야 할 사항이다. 방송위원회가 독립적인 행정규제기구로서의 위상을 갖추려면 행정기구로부터의 간섭이 완전히 사라져야 한다. 방송위원회가 합의제 행정기구이고 준입법권을 가지고 있기 때문에 행정경험이 있는 공무원이 참여해야 한다는 주장은 실무현장에서의 경험을 도외시한 판단일지도 모른다. 방송현장에서 근무한 경험이 있는 방송인들은 공무원의 자그마한 가섭도 정책수행에 커다란 영향을 끼칠 수밖에 없다고 말한다. 게다가 방송정책 수립과정에서 소외된 문화관광부나 정보통신부 등에서 방송위원회에 파견된 공무원들을 연결고리로 방송정책에 간섭할 소지가 크기 때문에 방송위원회의 독립성을 훼손할 여지가 크다고 하겠다.

재벌기업과 언론사의 방송사업 참여제한

재벌기업이나 언론사의 방송사업 참여제한과 겸영금지는 반드시 필요하다. 재벌기업과 언론사의 방송사업 참여제한은 정보독점의 방지와 여론의 다양성 보장이라는 관점에서 타당하다는 의견에 동의한다. 그러나 종합편성 또는 보도전문편성을 제외한 지상파방송사업, 위성방송사업 전부에 대해서도 재벌기업과 언론사의 참여를 제한하는 것이 언론의 자유와 경제활동의 자유를 지나치게 침해하는 것이라는 주장에 대해서는 일견 동의하면서도 이를 토대로 재벌기업이나 언론사가 보도채널로 전환할 가능성이 높기 때문에 이를 막을 수 있는 강력한 장치가 필요하다고 본다. 이를 위해서는 공정거래법 상의 일반원칙에 의한 규율로 전환하는 방법 외에 여론의 독과점을 금지하는 별도의 법을 제정하는 방안도 고려해야 한다.

상업방송의 재허가기준

상업방송의 재허가기준은 좀더 엄격하게 제정할 필요가 있다. 상업방송이 허가된 뒤 우리 방송이 시청률경쟁에 사로잡혀 상업성을 부채질한 점을 고려한다면 방송의 공익성을 확보하기 위해 재허가 기준을 강화해야 한다. 그러나 재허가기준을 강화한다고 하더라도 허가를 취소하기는 현실적으로 어렵기 때문에 구체적인 제재기준을 마련해야 한다고 본다. 프로그램 평가에 관한 점수제를 도립하여 재허가 일정을 단축함으로써 방송사에 경제적인 손실을 주도록 제도화하는 방법도 고려할 수 있을 것이다.

시청자주권의 확립

방송개혁위원회의 논의를 통해 시청자주권이 강화된 점은 높이 평가할 수 있을 것이다. 시청자위원회의 실질적 권한을 강화하기 위한 방안으로 시청자위원회의 대표성을 확보하기 위해 추천분야 및 단체를 방송위원회의 규칙으로 정하고 추천단체가 추천한 자를 방송사업자의장이 위촉하도록 한 점, 시청자위원회가 방송편성에 관한 의견제시 및 시정요구, 방송사업자의 자체심의규정 및 방송프로그램 내용에 관한 의견제시 또는 시정요구, 시청자평가원의 선임, 시청자권익보호와 침해구제 업무를 갖도록 한 것은 한걸음 진전된 것으로 보아야 한다. 또 시청자가 주인이 되는 방송을 만들기 위해 시청자평가프로그램을 주 1회 60분이상 방송토록 하고 지상파방송을 행하는 공영방송에 대해 시청자액세스프로그램의 도입을 의무화하고 유선방송과 위성방송에서는 액세스채널을 두도록 한 것은 수용자주권을 확보하기 위한 방안으로서 획기적인 제도라고 평가된다. 다만 시청자들이 시청자평가프로그램이나 시청자액세스프로그램을 제작하는 데 어떤 방식으로 참여하고 질좋고 시청자들의 관심을 끌만한 프로그램을 제작하느냐에 이 프로그램들의 성패가 달려 있다 할 것이다. 자칫 시청자단체나 시민사회단체의 이기주의에 따라 기획 및 제작단계에서 혼선이 빚어지고 질적인 수준이 낮은 프로그램을 제작한다면 방송사나 시청자들로부터 외면당할 우려도 높다. 게다가 각종 이익단체들이 범람하고 있는 실정에서 공익적인 프로그램을 어떻게 만드느냐도 관권이다. 특히 제작된 프로그램에 대한 책임소재 여부나 방영된 프로그램에 대한 반발을 어떤 방식으로 대처할 것인가, 프로그램의 공정성이나 질적 수준을 어떻게 평가할 것인가에 대한 구체적이고 실무적인 논의도 필요할 것이다. 이에 대한 구체적인 제도는 방송위원회의 규칙으로 제정하거나 방송사에 설치된 시청자위원회에서 마련하는 방안도 고려할 필요가 있다. 또 시민사회단체들이 모여 시청자평가프로그램이나 시청자액세스프로그램을 어떻게 제작할 것인가에 대한 논의를 가질 필요가 있다. 언개연에서는 이를 위해 시청자프로그램 기획위원회를 신설, 대비책을 마련중이다.

●토론문●

“통합방송법 논의의 실정법적 해석”과 관련한 몇가지 의문

조용환 변호사

1. 방송사업자의 일반적인 소유 제한

특정인 또는 특정집단이 방송사업자를 장악하지 못하게 하기 위하여 특수관계자를 포함한 1인이 방송사업자의 주식 또는 지분 총수의 30% 이상을 소유할 수 없게 하고 있는 점과 관련하여, 방송사업자에 대한 특정인 또는 특정집단의 장악을 방지하려고 한다면, 그 소유지분 제한비율을 30%보다 크게 낮추어야 하지 않을까 하는 의문이 든다. 30%는 일반적으로 특정 기업을 장악하는 데 충분하고도 남는 비율이 될 것으로 보이기 때문이다. 따라서 특정인 또는 특정집단의 장악을 굳이 막을 필요가 없다면, 이런 소유제한비율을 법에 정할 필요가 없고, 만일 특정인 또는 특정집단의 장악을 필요가 정말로 있다면 그 비율은 크게(예컨데, 많아도 10% 이하로) 낮추는 것이 옳지 않을까 생각한다.

2. 재벌기업, 언론사의 방송사업 참여제한과 겸영금지문제

가. 재벌과 언론사의 방송참여 제한에 관하여, “재벌기업과 언론사의 참여를 제한하는 것은 방송의 공공성만을 지나치게 강조한 것이며, 언론의 자유와 경제활동의 자유를 지나치게 침해하는 것이라 생각된다. 재벌의 경제지배력이 지나치게 크고, 신문사가 행사하는 막강한 사회적 힘에 비추어 보도의 공정성을 갖추지 못한 현실에 대한 우려에는 동의할 수밖에 없지만, 시청점유율에 따르는 소유제한 등 공정거래법상의 일반원칙에 의한 규율로 전환하는 것이 앞으로의 과제”라고 박교수가 주장하는 부분에 대하여는 의문이 있다.

나. 박교수가 동의하는 “재벌의 경제지배력이 지나치게 크고, 신문사가 행사하는 막강한 사회적 힘에 비추어 보도의 공정성을 갖추지 못한 현실”이라는 말에는 현실의 문제점을 과소평가하는 듯한 느낌이 든다. 우선 재벌과 언론사의 방송사 소유를 제한하는 이유가 단지 재벌의 ‘경제지배력’과 신문사의 ‘막강한 사회적 힘’밖에 없는지 의문이다. 여러 특수한 이유로 인하여 한국의 재벌은 단지 경제지배력만 큰 것이 아니라 정치, 경제, 사회, 문화의 모든 영역에서 막강한 영향력을 행사하고 있고 그영향력의 문제는 단순히 크기가 크다는 데 있는 것이 아니라 내용적으로 매우 부정적이라는 데 있다. 신문사의 경우에도 재벌에 못지않은 문제점을 가지고 있으며, 특히 재벌과 신문사들은 실제 긴밀하게 연결되어 있기도 하지만, 국민의 다양성을 전혀 반영하지 못하는 매우 특수한 부분만을 대표하고 있는 것이 현실이다. 그리고 이러한 현실은 적어도 우리가 예상할 수 있는 장래에 변화할 조짐이 보이지 아니한 실정이며 따라서 이들이 방송사를 경영할 경우, 보도의 공정성이 무너지는 것은 필연적일 것이라고 생각한다. 그리고 그 위험은 단지 보도프로그램의 공정성에서 끝나는 것이 아니라 오락프로그램을 포함한 방송 전반에 걸쳐 현실화될 것이다. 따라서 추상적인 이론이 아니라 현실의 문제를 다루는 방송법의 영역에서 이 문제를 매우 심각하게 고려하고 다루는 것은 너무나 당연하고 본질적인 것이다. 이 문제는 박교수가 마지못해 동의하는 듯한 표현에서 암시하듯이 일시적, 잠정적이거나 무시할 수도 있는 그런 수준의 것이 아니고, 우리 사회의 가장 심각한 딜레마이며 그렇기 때문에 방송법의 문제에서 가장 기본으로 다루어야 한다고 생각한다. 이 문제에 대한 적절한 해명과 대응이 없는 방송법을 제정한다는 것은 거의 무의미하지 않은가 한다. 따라서 이 문제는 재벌과 신문사가 방송까지 장악하는 것이 바람직하거나 아무런 문제가 없다고 보는지, 아니면 그 반대인지에 대한 현실인식의 차이를 분명히 한 다음 그에 따라 해결해야 할 문제라고 생각한다.

다. 나의 의견으로는 재벌과 언론사의 방송사업 참여를 제한하는 것은 결코 “방송의 공공성만을 지나치게 강조한 것”이 아니다. 재벌과 신문사의 방송사업 참여를 제한하는 것은 방송의 공공성을 논의할 수 있는 최소한의 출발점이라고 생각한다. 방송이 공공성을 가진다거나 가져야 한다는데 동의한다면, 이 문제는 결코 회피할 수 없는 문제라고 본다는 뜻이다.

라. 재벌과 언론사의 방송사회참여 제한의 문제가 “언론의 자유”를 제한하는 것은 아니지 않은가 생각한다. 헌법에서 말하는 언론의 자유란 국민 개개인의 언론의 자유를 말하는 것이며, 언론사가 누리는 일정한 몫의 자유와 권리는 국민들이 가지는 언론의 자유를 보장하기 위한 수단의 측면을 가진 ‘이차적인’ 것이라고 볼 수 있다. 모든 국민 개개인에게 방송사를 설립할 자유를 보장하지 않는 것이 언론의 자유를 반드시 침해하는 것이라고 볼 수 없듯이, 재벌에게 방송사 소유를 금지한다고 해서 재벌의 언론의 자유를 침해하는 것으로는 볼 수 없다. 신문사의 경우에도 마찬가지이다. 신문사는 그 발생하는 신문을 통하여 언론의 자유를 누리면 되는 것이지, 방송사 소유를 못한다고 하여 신문사의 언론의 자유가 침해된다는 논리는 매우 이상하게 들린다. 오히려 그 반대로 국가는 국민의 다양한 생각과 표현이 여론에 반영될 수 있는 제도적 틀을 제공해야 할 책임이 있는데 이런 관점에서 여러 측면의 막강한 영향력을 통해 우리 사회가 다양한 의사표현의 구조를 이미 심각하게 제약하고 있는 재벌과 신문사가 방송사까지 소유하게 된다면, 국민의 중요한 의사표현의 통로가 봉쇄 또는 심각하게 왜곡될 염려가 있고 이것이야말로 민주주의의 핵심원리인 국민의 언론자유를 침해하는 결과를 가져올 수 있다고 보인다.

마. 경제활동의 자유를 지나치게 침해한다는 주장도 선뜻 납득이 가지 않는다. 경제활동의 자유란 무제한의 것이 아니다. 재벌이나 신문사가 반드시 방송사를 소유, 경영해야 할 어떠한 논리필연적인 이유도 없다. 따라서 방송사 소유를 금지한다고 해서 경제활동의 자유를 지나치게 침해한다고 볼 수 없다. 다른 경제활동을 얼마든지 할 수 있기 때문이다(그 자유의 보장이 지나친 것이 한국의 문제이다). 모든 직업과 경제활동에는 공익을 위한 일정한 제한이 따르게 마련이며, 재벌기업을 소유하거나 신문사를 경영하는 한, 국민의 언론의 자유를 보장하기 위하여 방송사 소유를 제한받는다는 것은 필수적이고 불가피한 내용이라고 할 수 있다.

바. 재벌과 신문사의 방송사 소유문제를 “시청점유율에 따르는 소유제한 등 공정거래법상의 일반원칙에 의한 규율로 전환”하자는 것도 쉽게 이해가 가지 않는다. 방송의 논리와 영향력 문제는 공정거래법이 규율하는 문제와 성격이 본질적으로 다르다. 공정거래법은 일정한 거래분야, 즉 특정한 상품의 시장 속에서 사업자간의 경쟁을 촉진하고 경쟁 제한행위를 억제하자는 것이다. 예컨대, 시장지배적 지위의 남용, 기업결함, 부당한 공동행위, 불공정거래행위, 재판매가격유지행위 등이다. 따라서 이미 형성되어 있는 방송시장안에서 방송사업자 사이에 이러한 행위가 일어날 경우 일정하게 공정거래법을 적용하는 것은 가능하고 바람직할 수도 있지만, 이 문제와 재벌 또는 신문사의 방송사 소유 허용문제는 전혀 차원이 다른 별개의 문제로 보인다. 우선, 재벌이나 신문사가 다른 상품의 시장에 참여하려 한다면 그 주된 동기는 이윤이겠지만, 방송사를 소유하려 한다면 그 주된 동기는 방송을 통한 정치, 사회, 문화적 지배력의 확장일 것이다. 그것은 방송이라는 상품의 본질적 특성에서 유래되는 것이다. 따라서 일반적인 경쟁제한행위의 폐해가 시장의 왜곡으로 인한 소비자의 경제적 손실로 직접 나타나는데 비하여 재벌과 신문사의 방송사 소유로 일어나는 폐해는, 그들의 정치, 경제, 사회, 문화적인 지배력의 확대와 국민의 다양한 여론 봉쇄, 사회의 문화적 다양성 파괴, 나아가 따라서 민주주의 제도와 가치에 대한 침해려 귀결될 것이다. 공정거래법의 경우에는 경쟁의 질서가 유지되면 좋은 제품이 나쁜 제품을 구축한다는 것이 전제되어 있다. 그러나 방송의 경우에는 결코 그런 전제가 성립하지 않는다. 오히려 지금까지 우리가 보고 있듯이 그 반대일 가능성이 매우 높다. 한편, 방송의 부정적인 영향력은 형성된 방송시장에서 차지하는 개개 방송사의 시청률과 직접 연결되는 것은 아니다. 신문사의 경우에 현저하게 드러나지만, 방송의 경우에는 그 방송사가 차지하는 시청률과 거의 무관하게, 소유 자체로부터 엄청난 사회적 영향력, 지배력의 확대가 담보된다. 회계상 수백억 내지 수천억의 적자를 감수하면서도 신문사를 소유하는 경우가 다반사인 것을 보면 이런 현상은 방송의 경우 더욱 현저해질 수 있다. 나아가 “시청점유율에 따르는 소유제한”이라는 것은 공정거래법이 예상한 규제방법도 아닐뿐더러 기술적으로도 불가능해 보인다. 시청점유율이란 고정된 것이 아니라 시시각각 변하는 것이며, 특정한 시점에서도 수많은 프로그램의 종류에 따라 엄청난 차이가 있다. 그런데 시청점유율에 따른 “소유제한”을 어떤 기준으로, 어떤 방법으로 어떻게 할 수 있을까 도무지 상상이 되지 않는다.

3. 시청자(주권)문제

가. 방송법 논의에서 ‘시청자’라는 말이 다양하게 등장하는데, 과연 구체적으로 문제되는 영역마다 그 시청자가 누구를 말하는 것인가는 분명하지 아니하다. 결국 문제는 ‘시청자’라는 이름으로, 시청자를 대표하는 것으로 의제되는 사람을 누가 어떤 기준과 절차에 의하여 어떻게 선정하는가의 문제가 되는데, 박교수의 논문만으로 볼 때, 방송법 논의에서 이 문제가 깊게 다루어지지 않고 있는 것이 아닌가 하는 의문이 든다.

나. 시청자위원회는 쉽게 말해서 방송사 경영진의 일방적이고 전단적인 독주를 막기 위한 제도라고 생각이 되는데, 이념적으로 그 필요성을 수긍할 수 있지만, 어떻게 만들어진다고 해도 과연 얼마나 효과가 있을지는 의문이다. 시청자위원회를 구성하고 그 권한을 강화하는 것은 나름대로 좋은 일이지만, 그렇다고 하여 지나친 기대를 걸 필요는 없다고 생각한다.

다. 모든 사회조직이나 권력의 현실을 보면, 그 부작용을 막을 수 있는 가장 효과적인 방법은 그 조직의 내부에 경영자 또는 최고책임자를 견제할 수 있는 강력한 면역장치를 만들어내는 것이다. 이런 점에서 노동조합과 편성권의 독립문제를 소홀히 하고 있는 듯한 느낌이 든다.

라. 최근 사외이사제도의 도입 등 기업의 책임성 확보와 관련된 논의에도 드러나지만, 이런 문제를 논의하는데 의도적이건 아니건 간에 노동조합의 문제를 간과하고 있다는 느낌이 든다. 그러나 노동조합은 현실적으로, 그리고 현재의 제도상으로 기업의 내부에 존재하는, 경영자에 대한 가장 강력한 견제장치이거나 혹은 견제장치로 작용할 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 그리고 기업 내부의 사정과 경영진의 문제에 대하여 가장 전문적이고 신속하게 감시하고 대응할 수 있는 능력을 가진 거의 유일한 조직이다. 따라서 필요하면 새로운 견제장치를 마련하는 것도 물론 필요하지만 기존에 있는 견제장치가 더 제대로 기능할 수 있도록 제도와 여건을 정비하는 것이 더욱 중요하다고 본다. 노동조합을 제대로 활용하는 문제를 진지하게 고려하지 않은 채 다른 조직을 만들어 방송기업의 책임성을 확보하려고 하는 것이 얼마나 성과가 있을지 상당히 의심스럽다.

마. 편성권의 독립문제를 진지하게 연구하고 이 과정에 노동조합이 참여할 수 있어야 하며, 예컨대, 시청자위원회에도 노동조합의 일정한 참여를 보장할 필요가 있다.

바. 이런 주장은 현재의 노동조합이 가장 바람직한 형태로 활동을 하나거나 노동조합이 모든 문제를 해결할 수 있다는 것이 결코 아니다. 생각할 수 있는 여러 방안 가운데 노동조합을 통한 경영진의 견제, 방송의 독립성 확보를 주요하게 고려되어야 하며 다른 제도와 조직은 이와 서로 보완하는 방향으로 구성되어야 한다는 뜻이다.

4. 방송사업자의 재추천, 재허가권

방송사업자에 대한 재추천과 재허가권 문제와 관련하여, 재추천이나 재허가를 거부당한 방송사업자가 이에 불복할 수 있는 공정한 절차와, 그 절차가 지나치게 지연이 되어 사실상 불복의 의미가 사라지게 되거나 혹은 재추천거부 내지 재허가거부처분이 실효되어 버리는 결과가 일어나지 않도록 하는 문제도 고려할 필요가 있지 않을까 생각한다.

5. 방송위원회 구성

가. 방송위원회를 비롯한 국가기관의 구성에 국회의장, 대법원장, 대통령 등이 공동으로 일정수씩 추천하게 하는 방식, 특히 대법원장이 관리하는 방식은 그 합리적인 이유를 찾기 힘든 제도라는 지적에 공감한다. 이는 국민적 대표성을 위장하기 위한 장막에 지나지 않는다.

나. 방송위원회 위원 선임권을 누가 가지든지 여전히 문제는 남고 결국 박교수의 지적과 같이 ‘진정한 독립성’ 문제가 중요한데, 이를 위해서는 선임과정에서 투명한 절차에 의한 검증을 거치는 것이 필요하다. 국회에 의한 인사청문회와 같은 것이 중요한 이유가 바로 이것이다.

다. 방송위원 중에 비상임위원을 둘 필요가 있는지 의문이다. 필요한 숫자만큼 상임위원을 두고 그 책임과 권한을 엄격하게 정하며 투명한 절차에 의하여 권한을 행사하도록 하는 것이 맞지 않을까 생각한다.

라. 방송위원회 소속 공무원의 전문성과 독립성을 보장하기 위하여 공무원의 인사권 및 예산에 관한 규정을 검토하여 보완할 필요가 있지 않을까 생각한다.

6. 반론보도청구권

가. 현재 방송개혁위에서 논의한다는, 반론보도문의 자수에 제한을 두지 않는 방법에 대하여는 긍정적인 측면과 함께 염려스러운 부분도 있다. 만일 그 제한을 없앤다면 적어도 부작용을 막을 수 있는 정도의 일정한 기준은 제시되어야 할 것이다. 그렇지 않으면 반론보도청구권이 기득권을 가진 집단이 언론의 추적보도에 심각하게 재갈을 물리는 수단으로 작용할 가능성도 있어보이기 때문이다.

나. 이와 동시에 지극히 형식적이고 비전문적이며, 중재위원과 중재위원회의 관료적 편의와 이익을 위주로 이루어지는 언론중재위원회의 절차를 개선하는 문제를 고민할 필요가 있지 않을까 생각된다.(예컨대, 다수 언론사에 의하여 피해를 본 피해자가 그들을 상대로 중재신청을 할 경우, 현재 중재위원회는 다수 언론사를 한꺼번에 상대방으로 기재한 중재신청서를 결코 받아주지 않는다. 가장 큰 이유는 각 언론사별로 별개의 사건으로 만들어야 중재위원들의 수당을 많이 지급할 수 있기 때문이라는 것이다. 그 결과 피해자는 각각의 신문사마다 지정된 기일에 번번이 출석해야 하며 때로는 서로 다른 중재부의 서로 다른 태도 때문에 어리둥절하게 되는 일이 빈번하다.)

다. 방송위원회와 언론중재위원회가 굳이 별개의 조직으로 나누어져 있을 필요가 있는지도 의문이다.

라. 현재의 다양한 구제제도를 종합적으로 고려하면 권력과 부, 사회적 영향력을 가진 사람들이 언론에 의하여 피해를 받았을 경우에는 상당한 구제기능을 수행할 수 있는 것으로 보인다. 따라서 현재의 시점에서 진실로 고민해야 할 문제는 경제적인 이유 혹은 사회적인 이유로 법적인 구제절차에 접근하기 어려운 소외된 집단 또는 피해자들이 쉽게 이 절차를 이용할 수 있도록 접근가능성을 확대하는 일이 아닐까 생각한다.