후보자 대담과 토론

이효성(성균관대 교수□언론학)

금권 및 관권 선거의 대안으로서 그리고 유권자에게 후보자를 비교□검증하게 할 수 있는 적절한 수단으로서 가장 필요한 선거방송의 유형은 후보자 대담과 토론이다. 선거방송으로 선거보도, 방송연설, 방송광고 등이 있으나 선거보도는 흔히 편파적인 데다 경마 저널리즘으로 경도되고, 연설이나 광고는 흔히 일방적이고 비난과 비방이라는 부정적 선전전이 되기 쉽다. 실제로 15대 대선과 6□4 지방자치 선거에서 방송의 선거보도가 과거의 선거보도와 비교할 때 상대적으로 공정하기는 했지만 후보자 지지도 조사보도 등 경마 저널리즘적 보도에 치우쳐 유용한 정보를 전하는 보도는 태부족이었다. 그리고 방송연설과 방송광고의 경우 우세에 있던 국민회의 김대중 후보의 것은 대체로 김 후보의 자질과 능력을 홍보하는 긍정적인 내용들이었지만, 열세에 있던 한나라당의 이회창 후보의 것은 경쟁상대인 김 후보를 깍아 내리는 부정적인 것들이 많았다. 이러한 경향은 6□4 지방자치 선거의 수도권 광역단체장 선거에서도 그대로 재연되었다.

대담이나 토론은 방송사가 방송사의 위상을 제고하기 위해서도 그리고 상업적 수익을 올리기 위해서도 매개해야 할 시청률이 높은 하나의 뉴스성 행사다. 실제로 15대 대선에서 방송사들은 선거기간 전에는 후보자 한 사람씩을 초청하여 대담회를 앞다투어 개최하였고, 선거기간 중에는 토론위원회가 주관하고 방송 3사가 중계한 토론회를 세 차례 개최했다. 대담의 시청률은 대체로 20% 내외의 수준이었고, 토론의 종합시청률은 평균 53.2%였다. 후보자는 전혀 돈을 들이지 않고도 텔레비전 대담이나 토론회 때마다 수백만명의 유권자들에게 자신들을 알릴 수 있는 기회를 갖게 된 것이다. 더구나 후보자들의 텔레비전 대담이나 토론은 유권자가 후보자들의 자질과 정책을 검증하고 비교하는 데에 다른 어떤 선거방송보다 더 도움을 줄 수 있는 유용한 선거운동 방식이고 또 시청률도 높다. 따라서 대담과 토론은 적극적으로 권장되어야 한다.

이런 점에서 15대 대선에서 1인 대담이 수없이 개최된 사실을 긍정적으로 평가할 수 있다. 무엇보다 대선을 앞두고 선거방송제도의 개선의 일환으로 □대통령선거방송 토론위원회□를 법제화하여 실제로 토론위원회를 구성하고 이 위원회의 결정에 의해 3명의 유력한 대통령 후보를 참석시킨 세 차례의 텔레비전 토론과 군소후보들을 참여시킨 한 차례의 텔레비전 토론을 실시한 일은 선거문화 개선에 기여한 바람직한 매체정치의 실현이었다고 평가할 수 있다.

1. 대담의 허용기간

선거법은 과거에는 선거기간에만 언론사가 후보자를 개별적으로 초청하여 대담하고 보도하는 것을 허용하였다. 그러나 이런 규정은 현실성이 없었다. 실제로 15대 대선에서 언론사들이 선거기간 오래 전부터 후보자들을 개별적으로 초청하여 대담을 갖고 이를 보도하였다. 그래서 대통령 선거와 시□도지사의 선거에서는 선거일 120일 전부터 그리고 국회의원 선거에서는 선거일 60일 전부터 언론사의 후보자 대담과 그 보도를 허용하는 방향으로 개정되었다. 그러나 이 개정안도 대통령 선거의 경우는 비현실적이다. 국민들이 대통령 선거에는 관심이 지대해서 일찍부터 대선과 대선 후보들에 관해 관심을 갖게 되고 또 정당들이 상당히 일찍부터 대통령 후보를 선출한다는 점을 고려하면, 대통령 선거의 경우 적어도 180일 전부터는 후보들의 언론과의 대담을 허용하는 것이 더 현실적일 것이다.

2. 대담과 토론의 분업

대담은 사회자의 조정에 따라 여러 명의 질문자들이 후보에게 이것저것 따져 묻고 추궁함으로써 후보의 자질이나 도덕성을 검증하기에 적절한 형식이다. 이에 반하여 토론은 복수의 후보가 사회자의 조정으로 자신들의 정견이나 정책의 타당성이나 합리성으로 대결을 벌임으로써 후보들의 정견과 정책을 검증하고 비교하는 데 적절한 형식이다. 이는 대담과 토론이 그 형식에 따라 그 내용과 목적도 달라져야 함을 뜻한다. 따라서 선거기간 전에는 먼저 대담으로 후보자의 자질이나 도덕성 등을 집중적으로 검증하고, 선거기간에는 토론으로 후보의 정견과 정책을 집중적으로 검증하는 분업체제로 대담과 토론을 활용하는 매체정치의 운용이 바람직하다.

그런데 1997년의 15대 대선에서도 그리고 1998년의 제2차 지방자치 공동선거에서도 이 양자 사이에 분업이 제대로 이루어지지 못해 대담과 토론이 효율적으로 운영되지 못했을 뿐만 아니라 불필요한 비난과 잡음을 초래하였다. 특히 1998년의 시도지사 후보 선거에서는 대담이 거의 없이 토론만을 한 나머지 토론에서 후보자 자질이나 도덕성을 검증하고 아울러 정견과 정책 검증까지 하려 하였기 때문에 이것도 저것도 제대로 검증하지 못한 채 토론이 비효율적으로 운영되었을 뿐만 아니라 많은 비난과 잡음을 초래하였다. 여기에는 토론 전에 대담을 제대로 갖지 않은 탓도 있으나 무엇보다 토론을 정견이나 정책의 대결의 장이 아니라 후보의 자질이나 도덕성을 검증하는 자리로 잘못 인식한 탓도 있다. 더구나 상대 후보의 자질과 도덕성을 검증한다는 명분으로 상대 후보의 헐뜯기나 흠집내기로 일관하는 몇몇 후보들의 잘못된 태도가 토론회를 망쳐놓았다. 이 때문에 6□4 지방선거에서의 시울시장과 경기지사 후보들의 텔레비전 토론회의 시청률은 1차 10%, 2차 8%, 3차 5%, 4차 3%로 거듭될수록 시청률도 더 떨어졌다. 이런 점을 고려하면, 앞으로 대담과 토론간의 형식상의 차이뿐만 아니라 내용이나 목적의 차이도 분명히 하고 이 양자 사이의 분업을 철저히 할 필요가 있다.

3. 대담과 토론의 의무화

후보자의 텔레비전 대담과 토론은 선거방송 가운데 후보자의 자질, 식견, 능력, 판단력, 정책 등을 검증할 수 있고, 돈이 들지 않고도 시청률은 높기 때문에 금권정치를 대체할 수 있는 가장 합리적인 선거운동방식이 될 수 있다. 특히 대담은 후보의 자질과 도덕성을 검증하는 데 적절하고, 토론은 후보들의 정견과 정책을 검증하고 비교하는 데 적절하기 때문에 이 양자 모두를 의무화하는 것이 바람직하다. 그런데 현재의 선거법에서는 대통령 선거에서의 텔레비전 □대담□토론□만을 의무화하였다. 따라서 대통령 선거, 시도지사 선거, 국회의원 선거에서 텔레비전 대담과 토론을 모두 의무화하는 쪽으로 선거법이 개정되어야 할 것이다.

대담과 토론의 의무화가 후보자의 말하지 않을 권리나 방송의 편성권을 침해한다는 주장도 있으나 후보자 대담과 토론의 공익성이라는 더 큰 목적을 위해서 대담과 토론의 의무화는 충분히 정당화할 수 있다. 특히 선거가 공영제로 행해지거나 선거비용의 일부를 국고로 지원하는 경우 후보자의 대담과 토론에의 참여를 의무화하는 것은 마땅하다. 대담과 토론의 회수는 각각 3회로 하며, 대담에서는 질문자들과 후보와의 대결을 통해 후보의 자질이나 도덕성 등을 주로 검증하고, 토론에서는 후보 상호간의 대결을 통해 정견과 정책을 주로 검증하고 비교하는 방식으로 운영하는 것이 바람직하다.

4. 대담과 토론 참가 후보의 범위

후보들을 비교□검증할 수 있는 합동토론은 성질상 여러 사람이 출연할 수 없다. 너무 많으면 토론 자체가 불가능하고 또 유력한 후보들은 군소후보와는 토론하려 하지 않을 것이기 때문이다. 따라서 후보자 토론에는 유력한 후보들만을 참여시킬 수밖에 없다. 토론회에 참여시킬 유력한 후보를 결정하는 방법으로는 공신력있는 의견조사기관의 후보자 지지도 조사를 활용할 수도 있을 것이다. 그러나 이런 의견조사 방법은 잘못될 가능성도 있고 어느 선에서 초청 여부를 결정하느냐 하는 미묘한 문제가 발생할 수 있다. 따라서 원내교섭단체를 구성한 정당의 후보를 초청하는 방법이 가장 무난할 것으로 보인다. 6□4 지방자치 선거에서는 군소후보에 대한 배려는 없었다.

대담은 대개 방송사가 하루에 한 후보씩을 초청하여 행하기 때문에 후보들의 수에 구애받지 않을 수도 있다. 따라서 대담에는 방송사가 마음만 먹으면 군소후보도 초청할 수 있기 때문에 가능하면 군소후보도 초청하는 것이 바람직하다. 이 경우 군소후보에게 할애하는 시간은 유력후보에게 할애하는 시간과 상당한 차이가 있어도 무방할 것이다. 만일 군소후보와의 대담을 가진다면 굳이 군소후보끼리의 토론회를 따로 개최할 필요도 없을 것이다. 6□4 지방자치 선거에서는 특히 수도권 광역자치 단체장 선거에서는 유력한 후보와의 대담조차 거의 없었기 때문에 군소후보와의 대담은 더욱더 철저히 외면을 당했다.

5. 토론의 형식

후보자의 텔레비전 토론에는 몇 가지 방식이 있다. 가장 흔히 사용되는 방식이 사회자의 지시에 따라 질문자들이 질문을 하고 이에 후보들이 답하는 공동기자회견식이다. 그러나 최근에는 질문자 없이 사회자만으로 토론회를 진행하는 방식이 미국이나 프랑스에서 채택되고 있다. 이 방식에 따르면, 먼저 사회자가 질문하고 이에 후보들이 차례로 답한 다음 서로 상대방의 주장을 반박하는 식으로 진행된다. 말하자면, 후보자들끼리 직접 대결하도록 하는 방식인 것이다. 미국에서는 일반 유권자들을 참여시켜 그들로 하여금 후보들에게 질문을 하게 하는 시민대회식의 형식도 채택되고 있다. 그러나 프랑스에서와는 달리 미국에서는 아직까지 후보간에 서로 직접 질문하는 것은 허용되지 않고 있다.

지난 15대 대선에서 선거법에 의해 실시된 후보자 합동토론은 질문자를 따로 두지 않고 사회자만으로 진행하여 미국이나 프랑스에서 행해지고 있는 대통령 후보자 토론과 유사한 방식을 채택하였다. 이들 토론회에서 후보들은 질문에 답변하고 서로 공방을 벌였다. 그런데 여기에는 사회자가 후보에게 질문을 하는 형식과 한 후보가 다른 후보에게 질문하는 형식 등 두 가지 형식이 복합적으로 사용되었다. 한 후보가 사회자나 다른 후보의 질문에 답변하고 나면 그 답변에 대한 다른 후보의 반론이 이어지고 그에 대해 먼저 질문을 받았던 후보가 반론하고 그 반론에 대해 다시 다른 후보가 재반론 하는 그런 순서로 진행되었다.

이 토론의 형식은 6□4 지방선거의 수도권 광역자치단체장 후보들의 토론에서도 사용되었다. 그런데 이 지방선거 토론회에서는 특이하게도 찬스 타임제가 도입되어 발언시간을 더 원하는 후보는 30초의 찬스 타임을 세 번까지 활용할 수 있도록 하였다. 그러나 이런 찬스 타임제는 후보들이 똑 같이 다 사용하는 것은 아니기 때문에 불공정의 소지도 있고 후보자 토론회를 지나치게 퀴즈쇼화할 위험성도 있다. 그리고 상대후보에 대한 질문이 네거티브 캠페인 전략으로 활용되어 정책대결보다는 상대후보의 헐뜯기를 초래한 부작용도 낳았다. 토론회의 정책대결을 유도하기 위해서는 후보가 직접 질문하도록 하는 형식에는 신중을 기해야 할 것으로 보인다.

6. 선거방송 토론위원회

지난 대선 전에 여야가 합의하여 통합선거법에 규정한 □대통령선거방송 토론위원회□는 긍정적이지만 문제점도 없지 않다. 우선 이 토론위원회는 □선거방송심의위원회□와는 달리 방송위원회로 하여금 설치하도록 하지 않고 공영방송사로 하여금 설치하도록 하였다. 이는 후보자 토론회를 방송위원회라는 국가기관이 주관하게 될 경우 초래하게 될지도 모를 위헌시비를 미연에 방지하고자 하는 고육지책일 것이다. 그러나 KBS와 같은 공영방송사는 국회의 감사를 받는 준국가기관이기 때문에 공영방송사에 맡기는 것이나 방송위원회에 맡기는 것이나 별 차이가 없다. 오히려 공영방송사에 맡긴다고 규정함으로써 형식적으로는 민간방송을 후보자 토론회와 무관하게 만들어버리는 결과를 초래하였다.

대통령선거방송 토론위원회의 또 하나의 문제점은 그것이 대통령 후보자 토론만을 관장하도록 했다는 점이다. 그러나 국회의원 선거나 지자체장 선거에서 지방방송사를 이용한 후보자 토론회를 개최하도록 할 필요가 있다. 따라서 □대통령선거방송 토론위원회□는 그냥 □선거방송 토론위원회□로 이름을 바꾸어 대통령 선거에서의 후보자 토론뿐만 아니라 국회의원과 지자체장 선거에서의 후보자 토론도 주관하도록 할 필요가 있다. 물론 토론위원회가 지자체장 선거나 국회의원 선거에서의 후보자 토론까지 일일이 다 직접 주관할 수는 없기 때문에 이들 토론은 지방 방송사나 유선방송사에 일임하되 일정한 토론지침을 만들어 주어 따르게 하면 될 것이다. 이와 아울러 토론위원회를 상설화하여 후보자 토론에 관한 연구와 교육도 담당토록 할 필요가 있다. 토론위원회는 그때그때 토론 참가 후보자 범위 선정, 사회자 및 질문자 선정, 연출책임자 지정, 토론의 세부절차, 토론의 주제□회수□일정□시간, 화면구성방식 등 토론과 관련된 세부사항를 정해 토론회를 주관하거나 방송사에 지침으로 제시한다.

실제로 1998년 6□4 지방선거에서의 후보자 텔레비전 토론회는 법적 근거가 없기 때문에 15대 대선에서와 같이 독립된 토론위원회가 주관하지 않고 방송사가 합동으로 또는 개별적으로 주관하였다. 그 결과 방송사들이 상업적 이해관계에 따라 수도권 후보들의 방송 3사 합동토론회는 5월 20-22일 오전 10시에 그리고 방송사별 토론회는 밤 10시와 11시, 오후 6시 30분 등 비인기 시간대에 편성하였다. 특히 <문화방송>과 <서울방송>은 방송 3사 합동토론회를 논의하는 과정에서 광고 등을 이유로 아침 시간대를 강하게 주장했으며, 자체의 토론회도 각각 밤 11시와 6시 30분에 배정하는 등으로 홀대하였다. 이 때문에 토론회의 시청률은 10%에도 미치지 못했다. 이에 반해 1995년의 서울시장 후보 토론회는 밤 8시 50분에 편성돼 16-20%의 시청률을 기록했다.

게다가 토론회의 원만한 진행을 위해서는 후보쪽과의 사전합의가 필수적인데도 후보쪽과 사전협의 없이 방송사에서 일방적으로 결정한 후 개최하였다. 물론 방송사들은 나름대로 자문위원회를 구성하여 자문을 받기는 하였지만 자문위원회가 급조된 데다 그나마 한두 차례밖에는 자문회를 열지 못했다. 게다가 이들 토론회에서는 본래 정해진 원칙이나 규칙도 제대로 시행하지 못했다. 예컨데, 토론에서 주어진 발언시간이 10초 경과하면 마이크가 꺼지게 되어 있었으나 KBS의 서울시장 후보자 토론에서는 최병렬 한나라당 후보가 규칙을 무시하고 주제 이외의 발언을 그나마 주어진 시간을 훨씬 초과하여 발언하는 데도 마이크도 끄지 않았고 제지하지도 않았다. MBC의 경우에는 토론회를 서서 하느냐 앉아서 하느냐에 대한 확고한 원칙이나 후보자들과의 합의도 없이 대처하는 바람에 무경우로 우겨대는 후보들의 주장에 따라 어떤 때는 서서 하고 어떤 때는 앉아서 하였다. 또 경기지사 후보 토론회에서는 임창렬 국민회의 후보가 서서 하느냐 앉아서 하느냐가 합의되지 않았다는 이유로 토론회에 15분이나 늦게 나타나 항의하기도 하였다.

이런 점을 고려하면, 텔레비전 후보자 토론은 주요 정당의 대표자들이 참여하는 독립적인 토론위원회를 법적 기구로 구성하고 여기에서 토론회의 진행방식, 참여후보 범위, 의제선정, 사회자 및 질문자 선정 등의 모든 관련 사항을 사전에 합의하여 개최토록 하는 것이 바람직하다. 이 점에 관해서는 여야간에 별 이견이 있을 수 없고 선거관리위원회가 지차체 선거에서도 법정기구를 만들어 텔레비전 토론을 진행하는 방안으로 선거법 개정을 추진하겠다는 의사를 밝혔기 때문에 조만간 대통령선거방송 토론위원회 제도의 개선이 이루어질 수 있을 지 모른다. 만일 토론위원회의 법제화가 이루어지지 않는다면, 방송사가 후보자 텔레비전 토론을 주관하지 말고 민간차원의 토론위원회를 구성하여 주관하도록 하는 것이 바람직할 것으로 보인다.