제15차『시민미디어포럼』

수용자 관점에서 본

방송사 광고 직접 영업의 문제점

일시•2011년 10월 13일(수) 오후 2시

장소•국가인권위원회 배움터

주최•한국여성민우회 미디어운동본부

■ 사회

김민기 숭실대학교 언론홍보학과 교수

■ 발제

지상파방송의 자회사 미디어렙 소유/지배, 무엇이 문제인가?

조준상 언론개혁시민연대 사무총장

■ 토론

김철환 장애인정보문화누리 정책실장

노영란 매체비평우리스스로 사무국장

송환웅 참교육을위한전국학부모회 부회장

윤여진 언론인권센터 사무처장

윤정주 한국여성민우회 미디어운동본부 소장

■ 종합토론

•주제발제•

지상파방송의 자회사 미디어렙 소유/지배, 무엇이 문제인가?

조준상/언론개혁시민연대 사무총장

들어가며 – 미디어렙 경쟁체제 도입의 근본적 의미

미디어렙 경쟁체제는 힘의 균형을 이동시킨다. 한국방송광고공사(코바코) 전담체제 아래에서는 기본적으로 방송사 우위의 시장이 가능했다. 광고주의 영향력은 제한적이었다. 중소방송에 대한 연계판매가 관행적으로 가능했던 것도 이런 이유서였다.

하지만 복수의 미디어렙이 들어서는 경쟁체제(그것이 완전경쟁이든 제한경쟁이든)는 광고주 우위의 시장으로 재편된다는 것을 의미한다. 광고주의 영향력은 광고단가는 물론 광고배정 등과 관련해서 이전보다 훨씬 더 강해진다. 광고주는 자신들의 영향력을 극대화시키는 체제를 원하기 때문이다. 한국광고주협회는 완전경쟁체제를 주장해 왔다. 완전경쟁체제는 논리적으로 등록제를 말한다.

하지만 등록제가 아닌 허가제 아래에서도 실질적인 완전경쟁체제는 가능하다. 종편 출현 이전이든 이후이든 실질적 완전경쟁체제는 ‘1사 1렙’이다. 공영방송도 각자 미디어렙을 소유 지배하고, 민영방송도 각자 미디어렙을 소유 지배하는 체제, 이것이 실질적 완전경쟁체제이다.

이런 1사 1렙 체제 아래에서 광고주의 입김은 극대화한다. 방송사들의 시청률이 엇비슷한 수준에 있다고 해도 광고주에 불리한 보도가 잦은 방송사를 맡는 미디어렙에 대한 광고 구매를 하지 않고 다른 미디어렙에 대한 광고를 구매할 가능성이 한층 높아진다. 방송 보도가 광고 영업에 동원되는 것은 불을 보듯 뻔한 일이다.

저마다 1사1렙을 원하는 지상파방송들은 자체 미디어렙 소유/지배를 통한 광고단가 인상을 꿈꾸고 있다. 하지만 이것은 헛된 ‘개꿈’일 가능성이 높다. 지상파방송의 광고판매율은 현재 60% 초반 수준이다. 나머지 40%는 안 팔리고 있다. 공영 미디어렙이든 민영 미디어렙이든 지상파방송 광고 프로모션에서 가장 중요한 것은 미판매분 40%를 최대한 끌어올리는 게 될 수밖에 없다. 이 미판매분 40%를 광고주에게 최대한 팔기 위한 방법은 광고단가를 내리는 것이다. 이 부분에서 공영 미디어렙과 민영 미디어렙, 정확히 말하면 공영방송과 민영방송은 경쟁할 것이다. 여기에 유료방송까지 가세하면 광고단가 인하 경쟁은 한층 더 가열될 수밖에 없다. 이것이 냉정한 현실이다.

광고주 우위의 시장으로 재편, 시청률 경쟁의 극적인 강화를 의미하는 미디어렙 경쟁체제 아래에서 모든 방송(그것이 공영방송이든 민영방송이든 종편이든)은 ‘그린 존’(청정지대)을 설정할 필요가 있다. 그린 존의 형태는 여러 가지 모습이 있을 수 있을 것이다. (<트루맛 쇼>가 보여준 폐해를 바로잡는 차원에서) 시사교양 프로그램의 경우 일체의 협찬을 배제하는 것이 될 수도 있고, 어린이 프로그램에 대한 광고 제한이 될 수도 있을 것이다. 2008년 12월 헌법재판소 결정에서 제안하고 있는 것처럼, “특정 장르나 특정 시청자를 대상으로 한 프로그램 쿼터제 도입”이나 “방송사의 출연금으로 기금을 조성하여 공공성이 높은 프로그램에 보조금을 지급”하는 것도 그린 존의 한 형태가 될 수 있을 것이다.

이 지점에서 시청률이 낮은 프로그램 제작에 종사하는 방송사 내부 구성원들과 시청자들의 이해는 일치한다. 시청률이 낮은 프로그램을 제작하는 데 종사하는 서울MBC 구성원들이나 SBS 구성원들이 지금 관심을 기울여야 할 부분은, 제작 자율성 침해의 위험성이 높은 1사 1렙이 아니다. 그린 존을 어떻게 만들 것인지에 대해 시청자단체들과 함께 머리를 맞대는 게 훨씬 더 시급한 일이다. 이는 결국 방송사 제작 예산과 편성 정책에 대한 공세적 개입이 있어야만 가능하다.

2. 지상파방송 1사1렙 추진의 현황

2-1. SBS미디어홀딩스의 렙 추진 상황

전국언론노조 주최 2011년 10월11일 ‘SBS홀딩스 광고직접영업의 파장과 대응방안’ 토론회 발제문(숭실대 김민기 교수) 5쪽

- SBS미디어홀딩스, 7월 ‘미디어렙 설립기획단’ 구성.

- 코바코, 인력 스카웃 개별접촉 자제 공문(9.10)

- 코바코에 "자체 미디어렙을 세우기 위한 인력과 시스템을 요청하는 공문을 보내겠다"고 독자영업 통보(9. 27).

- 애매한 표현의 협력요청(인프라 공유, 인력 지원, 업무 인수인계) 공문 발송(10.6). 코바코 10월10일 협조 거부 공문 발송

- 우원길 사장, 광고회사 사장단 간담회

- SBS 계열 PP 영업팀, 추진단 사무실로 이전완료(9.30)

- 명함 미지급, 4대보험 미가입 상태

2-2. MBC 민영 미디어렙 설립 추진 상황

종편 이어…SBS·MBC도 ‘직접 광고영업’ 나선다 (한겨레, 등록 : 20110928 20:58 | 수정 : 20110929 10:46)

SBS, 광고공사에 통보…MBC “SBS 하면 가세”

“종편 직접영업 대비”…언론생태계 와해 우려

…　<문화방송>(MBC)도 에스비에스가 직접영업에 나서면 곧바로 가세하겠다는 태도다. 이 방송은 이미 관련 티에프 팀을 꾸렸고 상황 변화에 따라 이 팀을 미디어렙사로 변환하기로 했다. 비록 미디어렙을 통한다고 하더라도 방송사가 특정 미디어렙의 운영권을 틀어쥐는 ‘1사1렙’ 체제는 사실상 직접영업과 크게 다르지 않다는 게 언론계 시각이다 …

MBC·SBS, 자사 미디어렙 설립 ‘시간 문제’(피디저널,  2011년 08월 31일 (수) 00:26:01)

미디어렙법 9월 무산되면 사실상 광고 직접영업

… MBC는 자사 렙 설립를 전제하고 △종교방송 매출 보장 △크로스미디어 판매 보류 △코바코 영업인력 고용 승계 범위 등을 밑그림으로 그리고 있다. MBC 관계자는 “종편이 직접 광고영업을 시작하고 SBS도 독자 미디어렙을 설립하고, 9월 국회에서도 미디어렙 법안이 정리되지 않으면 우리도 모험을 해야 할 것”이라 밝혔다. 이 관계자는 “SBS는 지금 좋은 인력들을 많이 끌어가고 있고 종편은 광고를 빼앗는 상황”이라며 “현재 TF 형태의 (자사 렙) 준비를 검토 중”이라고 덧붙였다 …

- MBC도 지역MBC 통폐합 등 구조조정과 더불어 자사렙 설립 준비.

김 모(전 제일기획 바이어, MBC 전문위원), 유 모(전 SKM&C, 전문위원)

2-3. 민주당의 절충안 번복 과정과 지상파방송 1사1렙의 상관관계

지난 10월5일 국회 문방위 법안심사소위원회에서 민주당 의원들은 기존의 당론을 철회하고, ‘1공 다민-종편 3년 유예’ 방안을 제시했다. 공영방송은 공영미디어렙에 광고판매를 위탁한다는 기존 당론을 바꾼 것이다. 바로 다음날인 10월6일 SBS 우원길 사장은 코바코에 애매한 내용의 포괄적인 협조 공문을 발송했다. 민주당이 사실상 1사 1렙으로 입장을 바꾼 뒤 코바코에 공문을 발송한 것이다.

민주당의 당론은 ‘1공1민-종편 적용’이다. 하지만 이것은 정확하지 않다. 민주당 당론의 핵심은 ‘공영방송의 광고판매는 공영 미디어렙-종편 적용’이다. 민영 미디어렙의 숫자는 법에 지정할 수 없는 문제이기 때문이다. 1공 1민이 될지, 1공 2민이 될지, 1공 3민이 될지는 사후적인 결과로서만 가능하다. 민영 미디어렙의 숫자를 법안에 명시하는 것은 세계무역기구 GATs에 위배될 소지도 있을뿐더러, 사업자들의 위헌소송 제기 위험성도 있기에 가능하지 않다. 그러나, 민주당 법안심사소위 의원들은 ‘민영 미디어렙은 SBS가 자기자본으로 민영 미디어렙을 만들게 되어 종합편성채널은 의무위탁대상에서 포함되면서도 미디어렙에 참여할 수 없는 불합리한 결과를 초래하게 된다’는 기상천외한 주장을 폈다. SBS와 지역민방의 소유가 가능한 민영 미디어렙에 종편이 지분을 가질 수 있을지 없을지는 모르는 일이다. 예측하건대, 종편의 소유 참여에 대해 이들 방송은 꺼릴 것이고 종편의 참여는 어려울 수 있다. 그렇다면 종편 역시 또 다른 민영 미디어렙을 통해 광고판매를 하거나 공영 미디어렙에 광고판매를 위탁하면 되는 것이다. 종편들과 보도전문채널들의 민영 미디어렙이 1개가 될지 2개가 될지 3개가 될지 4개가 될지는 모르는 일이다.

다만, 한정된 광고시장에서 미디어렙의 숫자가 지나치게 많아지는 것은 타당하지 않다는 점, 민영 미디어렙을 특정 방송사나 광고주가 지배하게 하는 것은 곤란하다는 점 등을 감안해 민영 미디어렙의 1인 소유 상한선을 10%, 방송사나 광고주의 소유 합계를 50% 미만으로 설정하는 소유규제가 필요하다. SBS 역시 이런 소유규제가 마음에 들지 않으면, 공영 미디어렙에 광고판매를 위탁하면 되는 일이다. 이렇게 엄격한 소유 상한선을 통해 민영 미디어렙의 숫자를 최소화시키는 게 책임 있는 제도 설계다. 이것이 언론연대 입법청원안의 취지이며 내용이다.

다행스럽게도, 시민사회의 비판과 민주당 지도부의 결정으로 공영방송의 광고판매는 공영 미디어렙에 위탁하며, 종편 3년 유예를 철회한다는 애초 당론으로 돌아가기는 했다. 하지만 10월5일 발생한 법안심사소위원회에서 민주당 의원들의 당론 변경은 지상파방송의 1사 1렙 추진 시도에 탄력을 주는 것이었다. 문제는 이런 과정이 지상파방송과의 ‘교감’ 속에서 이뤄졌을 가능성을 배제할 수 없다는 점이다. 그렇기에 민주당의 애초 당론으로 복귀에도 불구하고, 10월5일 법안심사소위에서 벌어진 것과 같은 사건이 앞으로 발생하지 않으리라는 어떠한 보장도 없는 실정이다.

3. 지상파방송 1사 1렙 비판

3-1. 공영 미디어렙 1개, 민영 미디어렙 1개로 정하는 것은 직업선택의 자유를 제한하거나 통상 분쟁에 휘말릴 소지가 있지 않나?

○ 현재 제출돼 있는 미디어렙 법안 어디에도 법안에 숫자를 명시하지 않았다. 아울러, 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정해야 한다고 주장하고 있는 우리의 법안에도 숫자를 명시하지 않는다. 허가제 아래에서 이는 규제당국의 허가에 의해 결정되는 재량에 해당한다. 다만, 시장규모를 무시하고 종편 4개를 허용하는 것과 같은 막무가내를 범하지 않는 한, 연간 미디어렙 시장규모(600억∼700억원)를 감안하면 민영 미디어렙의 숫자는 적을수록 좋다.

3-2. 실질적 제한경쟁체제는 무엇인가?

○ 실질적 제한경쟁체제는 첫째, 1사 1렙이 아니어야 한다. 아울러, 헌재 결정 취지에 맞게 광고취약 중소방송에 대한 광고할당, 방송광고 상한선 설정, 공영 미디어렙이 아닌 민영 미디어렙 대상 방송사들에 대한 시청률이 낮은 프로그램에 대한 쿼터제 도입 등과 같이 시청률이 전적으로 지배하지 않는 다른 원리가 적용돼야 한다.

3-3. 서울MBC를 공영 미디어렙에 적용하면 미디어렙 간 실질적인 경쟁이 가능한가?

○ 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정하면 영역별 독점이 발생한다는 주장으로 해석할 수 있다. 하지만 이는 잘못된 주장이다. 공영이든 민영이든 모든 방송사들은 특정 프로그램을 매개로 하여 시청률 경쟁을 하는 과정에서 시청자 시장과 광고주 시장에서 치열한 경쟁을 하고 있다. 방송시장은 공영방송 시청자는 공영방송 프로그램만, 민영방송 시청자는 민영 방송 프로그램만 시청하는 그런 시장이 아니다. 마찬가지로, 공영방송에만 광고하는 광고주 따로, 민영방송에만 광고하는 광고주 따로 있는 게 아니다.

- 미디어렙은 이 속에서 광고주 시장에서 광고판매를 대행하는 회사이다. 방송사 사이에 치열한 시청률 경쟁을 결과로 하여 광고주 시장에서 이를 프로모션(promotion) 하는 게 미디어렙이다. 따라서 미디어렙 사이의 경쟁은 2차적인 경쟁으로서, 정확히 말해 프로모션 경쟁이다.

- 따라서 영역별 독점이라는 말 자체가 성립하지 않는다. 따라서 영역별 독점을 내세워 1사 1렙을 주장하는 것은 말이 안 된다. 영역별 독점 논리에 근거하면, 1사1렙 역시 또 다른 영역별 독점이 발생한다. KBS 독점, MBC 독점 SBS 독점, 종편 독점 등의 독점이 발생한다는 것이다. 결국 영역별 독점 논리는 궤변이다.

3-4. 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정할 경우, 공영 미디어렙은 공정거래법 위반에 해당하지 않나?

○ 종편(조중동방송) 출범 지원을 위해 ‘지상파방송 독과점’이라는 황당한 논리가 횡행했다. 독과점의 실체가 무엇인지를 호도한 것이다. 지상파방송 시장 안에서 매출을 기준으로 독과점을 운위한다면, 한국은 지상파방송 출현 때부터 1∼3위 사업자의 독과점이었고, 거의 모든 다른 나라의 사정도 이와 마찬가지다. 방송광고나 방송매출을 기준으로 한다면, 시장 획정은 지상파방송만이 아닌 유료방송을 포함해야 한다. 이 속에서 지상파방송, 아니 정확히 지상파방송의 특정 사업자는 결코 독과점의 지위에 있지 않다. 용어는 정확해야 한다. 지상파방송 독과점의 실체는 ‘지상파방송의 우월한 콘텐츠 경쟁력’을 말하는 것이었다.

- 공영 미디어렙 독과점 주장 역시 ‘지상파방송 독과점’과 마찬가지의 오류를 범하고 있는 것이다. 이 주장은 지상파방송 광고판매시장과 종편/보도채널 광고판매시장 안에서 독과점 운운하는 주장일 뿐이다. 방송광고판매시장에서 지상파방송과 유료방송의 실질적 구분은 없다.

3-5. 서울MBC를 공영 미디어렙에 지정하는 데 따른 구체적 이점은 무엇인가?

○ 무엇보다, 서울MBC 공영 미디어렙 지정은 ‘2공 1민’이라는 지상파방송 체제의 반영이다. 굳이 상부구조, 하부구조라는 표현을 쓴다면, 지상파방송 체제라는 하부구조의 반영이 서울MBC 공영 미디어렙 지정이라는 것이다.

- 이에 따르는 공공성 및 사회적 편익의 이점은 매우 많다. 가장 중요하게는 헌재 결정에 나오는 방송광고 요금의 상한선 설정의 가이드라인 기능을 공영 미디어렙에서 할 수 있다. 서울MBC가 공영 미디어렙 지정에 ‘알레르기성 거부’ 반응을 보이는 배경에는, ‘SBS가 민영 미디어렙을 소유 지배하면 공격적 마케팅을 하게 되고, 이럴 경우 서울MBC는 큰 타격을 받는다’는 정서가 깔려 있다. 하지만 이는 미디어렙 시장이 방송사 간 시청률 경쟁에서 2차적으로 파생돼 나오는 프로모션 시장이라는 점을 망각한 것이다. 공영 미디어렙이 포괄하는 MBC와 KBS의 시청률 규모는 14~16% 수준(SBS까지 포함할 경우 20∼22%)이다. 케이블을 포함하는 시청률 규모가 30% 정도라는 사정을 감안할 때, 시청률 규모의 절반을 공영렙이 수행한다는 뜻이다.

- 미디어렙 시장에서 광고주에게 영향을 주는 가장 큰 핵심 요인은 시청률이다. 가장 많은 시청률을 확보하는 미디어렙이 시장을 주도할 수밖에 없다. 따라서 민영 미디어렙에서 공격적인 광고요금 변동단가를 구사해 시장에 충격을 주고 싶어 해도 여기엔 한계가 있을 수밖에 없다. 민영 미디어렙에서 비슷한 시청률이 나오는 드라마에 공격적인 변동단가를 구사해 광고요금을 대폭 상승시키고 싶어 해도, 공영 미디어렙을 의식해 지나치게 나아갈 수 없다는 것이다. 서울MBC를 포함하는 공영 미디어렙은 방송광고요금의 가이드라인과 조정자 구실을 할 것이다.

- 방송광고요금의 급격한 변동단가로의 이행은, 방송사 스스로는 물론 케이블, 신문 등 다른 매체의 균형발전에도 좋지 않다. 방송사 스스로에게는, 시청률이 원하는 수준으로 나오지 않을 경우 현재의 고정단가 체제는 이에 따르는 위험(리스크)를 대부분 상쇄시켜 주는데, 변동단가 체제에서는 광고단가의 하한선에 바닥이 없게 되며, 이에 따른 위험은 고스란히 방송사가 부담해야 하기 때문이다.

3-6. 공영 미디어렙은 정치적 압력에 훨씬 더 취약하지 않은가?

○ 집권세력은 늘 방송의 보도가 자신의 입맛에 맞기를 원한다. 정당을 막론하고 마찬가지다. 따라서 정치권이 근본적으로 마음을 고쳐먹지 않는 한 방송에 대한 정치적 압력은 상존한다. 이는 미디어렙에 대해서도 마찬가지다. 공영 미디어렙이든 민영 미디어렙이든 집권세력은 압력을 넣고 싶어 한다. 방송사에 대한 압력이 통하지 않으면 미디어렙을 통해 광고 탄압을 가하고 싶어 할 것이다. 곧, 미디어렙에 대한 집권세력의 압력은 공영이든 민영이든 동일하다고 할 수 있다.

- 최시중 방송통신위원장은 많은 구설수에 휘말렸다. 그 중 ‘천기누설’ 하나가 있다. 2008년 12월 ‘민영방송이 통제하기가 더 쉽다’고 한 발언이 그것이다. 최씨 발언이 아니더라도, 공영방송 장악 과정에서 KBS, MBC 구성원들이 흘린 피, 그에 비례해 걸린 시간을 보면 알 것이다. 민영방송은 알아서 복종한다는 것을 최씨는 말한 것이다. 미디어렙도 마찬가지라고 판단한다. 민영 미디어렙은 알아서 복종할 가능성이 공영 미디어렙보다 훨씬 높다고 할 수 있다.

3-7. 시청률이 핵심 요인이라면 서울MBC의 자체 렙 소유시 시청률 경쟁이 더 심화할 가능성은 없나?

○ 있다. 그것도 아주 많다. 서울MBC가 자체 미디어렙을 지배할 경우, SBS보다 나은 시청률 확보가 제일 중요한 과제로 떠오르는 것을 부인할 수 없다. 결국 서울MBC는 시청률 위주의 편성 전략을 지금보다 훨씬 더 강화할 수밖에 없는 상황으로 몰리며, 정체성 자체가 더 흔들리는 쪽으로 몰리게 된다. 이런 측면까지 감안해, 발제자는 서울MBC의 1사1렙 주장이야말로 전체 MBC에서 공영방송의 흔적을 지우고 궁극적으로 민영화시키려는 자들의 음모라고 규정하고 있다.

- 공영 미디어렙 지정은 이런 위험을 최소화시키는 선택의 측면도 지닌다. 이런 우려에 대해 서울MBC는 “방송의 선정성이 증가할 우려가 있으나 … 완성도, 흥미있는 방송이 시청률 높다는 것이 언론학자들의 연구결과”라거나 “방송통신심의위가 방송 프로그램 내용 규제”를 하고 있기 때문에 별다른 문제가 없을 것이라는 소박한 인식을 보여주고 있다.

3-8. 종편 직접영업으로 가면, 지상파방송들도 1사 1렙 해줘야 하는 것 아닌가?

○ 전형적인 저질 하향평준화 논리이다. 종편에 대해서는 미디어렙에 적용해야 하며, 최악의 경우 일정한 기간 동안 적용을 유보하는 상황도 생각할 수 있다. 하지만 이것을 전제로 하여 하향평준화를 요구하는 것은, 지상파방송의 ‘꼼수’이다. 오히려 현재 종편의 미디어렙 적용을 방해하는 것은 MBC와 SBS의 자체 미디어렙 소유 주장이다.

- 종편의 미디어렙 적용 배제 기도는 끝까지 투쟁해야 할 대상일 뿐, 저질 하향평준화를 요구하는 근거가 되지 못한다. 종편을 미디어렙에서 적용 배제하는 법안이 제정될 경우, 2010년 3월 제정된 방송발전기본법 제5조(방송통신 규제의 원칙) 제1항 “방송통신위원회는 방송통신서비스의 특성이나 기술 또는 시청자와 이용자의 서비스 수용행태 등을 종합적으로 고려하여 동일한 서비스로 볼 수 있는 경우에는 동일한 규제가 적용되도록 노력하여야 한다”에 따라 해당 미디어렙 법안에 대한 발효 정지 가처분신청을 제기해야 한다. 제정되지 않을 경우, 방송통신위원회가 2010년 12월30일 결정한 광고판매 임시권고를 갱신하고 권고대상에 종편을 포함하도록 방통위를 상대로 전면적인 싸움이 불가피하다.

- 이 규정은 출범 초기부터 방통위 스스로 강조해 왔던  ‘수평적 규제체계의 도입’을 명문화시킨 것이다.  이 규제체계는 지상파방송, 위성방송, 케이블 등과 같은 방송사업자 구분 방식이 아니라, 네트워크는 네트워크 층위에서, 콘텐츠는 콘텐츠 층위에서, 플랫폼은 플랫폼 층위에서 동일한 서비스에 대해서는 가급적 동일한 규제를 적용한다는 게 수평적 규제체계의 대원칙이다.

3-9. 공영 미디어렙과 민영 미디어렙의 공적 책무 등은 어떤 차이가 있는가?

○ 미디어렙에 대한 규제 차이는 거의 없다. 광고 취약 중소방송에 대한 광고 할당은 동일한 책무이다. 이는 풍부한 광고재원이 서울과 수도권에 집중돼 있다는 물질적 조건 측면에서도 당연히 부과돼야 하는, 헌재 결정 취지에 부합하는 공통의 책무이다. 오히려 민영 미디어렙 적용 대상이 되는 방송사의 경우, 시청률 낮은 프로그램에 대한 쿼터제 등의 부대 조처를 취해야 할 가능성이 높아진다.

- 공영 미디어렙과 민영 미디어렙은 공영방송과 민영방송에 대한 광고규제를 차등화 할 경우, 그 결과로서 프로모션에 영향을 받는다고 봐야 한다. 이를테면 공영방송에는 중간광고 허용하지 않고 민영 지상파방송에만 허용하는 것과 같은 것이 여기에 해당한다.

- 다만, 공영 미디어렙의 경우 미디어렙 시장의 조정자 구실을 한다는 차원에서 광고요금 상한선을 지켜야 하는 책무를 지울 수 있으며, 공격적 접대 등 지나친 프로모션 행위를 금지해야 한다. 아울러, 공영 미디어렙의 운영 원리는, 비영리 법인의 성격을 지녀야 한다. 그 핵심은 ‘이익을 남기되, 내부 구성원이 아닌 고유의 사업에 집중하는 것’이라고 할 수 있다. 고유의 사업에는 광고 판매 대행만이 아니라 △광고산업 진흥 △광고시장 투명성 증진 등을 꼽을 수 있다.

4. 서울MBC의 자회사 미디어렙 설립 시도의 파장

길게 설명할 필요도 없다. 민주당이 법안심사소위원회에서 ‘1공 다민-종편 3년 유예’로 당론을 변경하는 해프닝(?)을 벌인 다음날, 방송통신위원장 최시중씨는 MBC에 대한 ‘정명론’을 다시 들고 나왔다.

“MBC, 민영 미디어렙 선택하면 결국 민영화”(피디저널,  2011년 10월 06일 (목) 17:21:41)

[국감]최시중, 또 다시 ‘정명론’…SBS홀딩스 광고 영업 “문제없다”

최시중 방송통신위원장이 “MBC가 민영 미디어렙을 선택하면 전체적인 것도 결국 민영화할 수 있다고 생각한다”고 6일 말했다. 최 위원장은 이날 국회 문화체육관광방송통신위원회(이하 문방위)의 방송통신위원회(이하 방통위) 국정감사에서 한선교 한나라당 의원이 미디어렙법과 관련한 질의를 하며 “MBC의 소유구조는 KBS와 같은 공영이지만 운영방식(재원)은 민영인 탓에 (MBC를 향해) 공·민영 미디어렙 중 선택을 하라는 얘기도 나오는 것 같다”고 하자 “개인적으론 (공·민영 미디어렙 여부를) MBC의 선택에 맡기는 게 바람직하다고 생각한다”며 이 같이 말했다 … 이에 따라 여야가 향후 미디어렙법 논의에서 MBC를 민영 미디어렙에 지정하거나, 입법 지연 상황이 계속돼 MBC가 자사 미디어렙을 설치를 선택할 경우 정부·여당으로부터 정명(正名)론이 다시금 제기될 것으로 보인다 …

이런 사태를 막고자, 그나마 껍데기밖에 남지 않았지만 공영방송이라는 위상만은 흔들지 않기 위해 MBC의 광고판매는 공영 미디어렙을 통해 이뤄져야 한다는 점을 강고해 왔던 것이다. MBC가 자체 미디어렙 설립을 포기하지 않는 한, MBC 앞에서는 두 가지 선택밖에 없다. 하나는 공영방송이라는 위상을 포기하고 민영화를 선택하는 것이고, 다른 하나는 수신료를 받으면서 감사원 감사를 받는 공영방송으로 남는 길을 선택하는 것이다. 이것 이외에 제3의 길은 없다.

5. SBS미디어홀딩스의 렙 설립 시도의 파장

5-1. 대기업 인하우스 광고대행사 사례로 보는 홀딩스 자회사 렙의 문제점

○ 국내 광고시장에서 해외와 다른 가장 큰 특징은 대기업들이 인하우스 광고대행사를 거느리고 있다는 점이다. 대기업들이 인하우스 광고대행사를 거느리고 있는 세계적으로 한국이 유일하다고 할 만큼 매우 특이한 현상이다. 1997년 외환위기 이후 주요 대기업들이 구조조정 차원에서 인하우스 광고회사의 매각(LG그룹의 LG애드, 현대그룹의 금강기획, 태평양의 동방기획 등)에 나섰고, WWP, IPG, Omnicom 등 글로벌 광고회사들은 광고주와의 대행계약 유지를 계약 조건으로 국내 대기업의 인하우스 광고회사를 인수했다.

- 그러나 2005년 현대자동차의 인하우스 광고회사인 이노션 설립을 시작으로, 2008년 LG그룹의 LG애드 재인수, 2008년 SK그룹의 SKM&C 설립, 2010년 6월 포스코의 인하우스 광고회사인 포레카 출범 등에서 보이듯, 국내 주요 대기업들은 매각한 광고회사의 광고주 대행계약 기간이 만료됨에 따라 독자적으로 인하우스 광고회사를 설립하거나 독자적인 인하우스 광고회사를 설립했다.

<표> 2009년 상위 50위 광고회사 중 인하우스 광고회사 리스트

순위	광고회사	총취급고(천원)	총인원(명)	비 고
1	제일기획	2,202,200	883	삼성
2	이노션	1,725,143	410	현대자동차
3	HS애드	510,413	409	LG
4	대홍기획	414,477	247	롯데
5	SK M&C	302,524	176	SK
6	한컴	151,859	158	환화
7	오리콤	132,037	110	두산
8	L베스트	101,489	83	LG(방계회사)
9	피플웍스컴	84,390	64	GS(LG에서 분리)
10	상암컴	82,155	58	대상그룹, 금호
11	엠허브	78,845	23	지투알(LG인수)
12	농심기획	61,669	60	농심
13	코마코	59,217	65	신한은행
14	애드리치	49,678	31	오뚜기
15	알키미디어	44,653	12	지투알(LG인수)
16	서울광고	44,328	42	남양유업,코리아나
17	유니기획	23,576	25	일동제약
18	창강애드	10,173	22	창강산업
19	대보기획	9,166	15	한국화장품
합 계		6,087,992	2,893

*자료 : 한국광고단체연합회, 2010년 광고계동향 3월호

*총취급고에는 해외취급고 포함

*인하우스 광고대행사를 두지 않은 광고주는 KT, 하이마트, 한국P&G, 동서식품, 라이나생명, GM대우, 옥시 등 7개

- 현재 50위권 국내 광고대행사 중 인하우스 광고대행사의 총취급고 비중은 76%를 웃돈다. 1997년 50위권 국내 광고회사 중 인하우스 광고회사의 총취급고 비중은 75%에서 2001년과 2005년 40%때까지 하락하였다가 외환위기 이전 수준을 완전히 회복한 것이다.

○ 문제는 대기업들이 왜 인하우스 광고대행사를 설립하느냐 하는 점이다. 2010년 9월 광고연구소가 발표한 ‘국내 광고산업의 현황과 정책과제 - 인하우스 광고회사 문제를 중심으로’라는 보고서는 매우 흥미로운 결과를 보여주고 있다.

- 광고주와 광고대행사, 광고제작사, 학계 등 17명을 대상으로 실시한 설문조사에서 대기업이 인하우스 광고대행사를 설립하는 이유에 대해 공통적으로 △광고비에서 발생하는 수익의 창출 및 내재화 △비자금 조성 및 오너 집안의 재산 증식 목적 △오너 2,3세들(특히, 여성)의 엔터테인먼트 사업 참여 선호를 꼽은 것이다. 아울러, 인하우스 광고대행사 체제 속에서 광고대행사가 매체사로부터 받은 수수료의 일부를 광고주에 돌려주는 이른바 kick-back이 관행처럼 이뤄지고 있다고 응답한 것도 흥미롭다.

광고주 : L사(상무), S사(상무), N사(상무), 광고주협회(팀장)

광고회사 : J사(상무), K사(본부장), D사(이사), G사(前사장), B사(前사장),N온라인광고사(상무),광고업협회(상무)

광고제작사 : K사(사장), 제작사협회(국장)

관련 서비스업 : H 조사회사(상무), L PR회사(사장)

학계 : S대 언론홍보학과 교수, D대 광고학과 교수

○ 대기업 인하우스 광고대행사가 지니고 있는 이런 문제점은 미디어홀딩스의 자회사 미디어렙 설립과 관련해 매우 흥미로운 시사점을 준다. 미디어홀딩스가 자회사 미디어렙을 설립하는 이유라는 측면에서, ‘태영-미디어홀딩스로 이어지는 윤씨 일가의 재산 증식 극대화’라는 점을 유추해 볼 수 있기 때문이다.

- 흥미로운 점은, 미디어홀딩스에 대한 규제 공백이 있는 것처럼, 대기업 인하우스 광고대행사 체제 역시 규제 공백에 똬리를 틀고 있다는 점이다. 현행 하도급법은 광고회사와 광고제작사 간에만 적용되고 있을 뿐이다. 광고주와 광고회사 간에는 적용이 되지 않는다. 인하우스 광고대행사 체제의 많은 문제점은 바로 여기서 비롯한다.

- 윤씨 일가가 지배하는 태영이 50%를 넘게 소유하는 미디어홀딩스의 소유구조나, 미디어홀딩스에 대한 아무런 규제도 없는 상황은 대기업 인하우스 광고대행사 체제처럼 오너 일가의 비자금 조성이나 재산 증식을 위한 비옥한 토양을 이룬다고 할 수 있다.

- SBS에서 수익을 내건, 다른 자회사에서 수익을 내건 그 수익이 다시 콘텐츠 제작 기반의 강화를 위한 투자로 선순환 된다면 좋은 일이다. 하지만 SBS가 아닌 SBS콘텐츠허브나 SBS플러스와 같은 자회사를 통한 수익률의 제고를 노리는 이유는 지주회사인 미디어홀딩스가 SBS보다 이 두 자회사에 더 높은 지분율을 갖고 있다는 구조적 이유 때문이다. 곧 SBS에서 아무리 많은 수익이 나더라도 방송법 규제에 따른 최대주주의 지분율 제한이나 사회환원기금의 출연 등으로 인해 주주들이 받을 수 있는 (현금)배당액은 현저히 낮을 수밖에 없다. 미디어홀딩스는 SBS에 30.3%만의 지분을 갖고 있지만 SBS콘텐츠허브(65.0%), SBS골프(52.2%), SBS플러스(100%), SBS비즈니스네트워크(100%)에는 50% 이상 100%에 달하는 지분을 보유하고 있다. 2010년 결산을 보면 SBS플러스는 51억 원을, SBS콘텐츠허브는 32억 원을 각각 미디어홀딩스에 현금배당 하였다. 이러한 현금배당은 SBS에서 창출될 이익을 다른 곳에서 창출하여 지주회사가 취득하는 소위 ‘터널링’이 전면적으로 행해지고 있음을 보여주고 있는 것이며, 이 터널링의 종착지는 결국 윤씨 일가의 재산 증식 극대화라고 할 수 있다.

○ 이미 미디어홀딩스의 SBS 제작과 편성에 대한 개입은 다반사로 이뤄지고 있다. 하지만 미디어홀딩스가 소유/지배하는 미디어렙의 설립은 이전과는 질적으로 다르다. 제작과 편성에 대한 전면 개입, 그것도 윤씨 일가의 재산 증식 극대화를 위한 전면 개입이라는 의미를 지니기 때문이다. 미디어홀딩스로서는 자회사의 콘텐츠 유통에 유리한 편성전략을 SBS에 요구할 수밖에 없다. 소유와 경영의 분리가 아니라 경영은 소유에 한층 더 종속되며, 전문 책임경영체제 정착이 아니라 미디어홀딩스 입맛에 맞는 종속 경영의 구조화를 낳는다.

6. 나가며 – 지상파방송 1사1렙은 지상파방송 공공성의 최종적 붕괴

지금까지 지상파방송은 코바코라는 공적 영역을 통해 운영비를 조달해 왔다. 1사 1렙은 이제 자체적으로 조달한다는 것을 의미한다. 이 과정은 프로그램의 기획과 제작에서 비용(코스트) 중심적인 사고를 부추길 수밖에 없다. 제작자들의 자기 검열이 지금보다 훨씬 더 강해질 것이며, 방송사와 계열PP의 이익을 앞세우는 ‘사적 이기주의’ 역시 팽배해지게 된다.

1사 1렙 체제는 이른바 뎃뽀(鐵砲, 무신탁 게재)라고 불리는 신문업계의 고질적인 관행이 방송에도 전염될 위험성을 훨씬 더 키운다. 보도와 연계하는 광고 프로모션 행위가 판을 치게 된다. 그 결과 한 방송에 광고를 하면 다른 방송에도 광고를 안 할 수 없는 이른 ‘One-Turn’ 광고가 방송에도 출현하게 될 것이다. 대기업 인하우스 광고대행사 체제의 문제점과 맞물리면서, 리베이트 등 거래 부조리가 똬리를 틀 위험성이 매우 높아진다.

그 형태가 무엇이든, 미디어렙 경쟁체제 도입은 광고주 우위의 시장으로 재편됨을 의미한다. 다만, 이것을 최소화시키는 방안은 공영방송의 광고판매는 공영 미디어렙을 통해 이뤄지도록 위탁하는 것, 이를 통해 공영 미디어렙이 시장 주도적인 기능을 맡을 수 있도록 해주는 것, 그리고 민영 미디어렙에 대한 엄격한 소유규제를 관철하는 것이다. MBC가 이를 거부한다면 MBC는 중대한 선택을 할 수밖에 없다.

이 속에서 시청자들은 모든 방송에 대해, 그리고 방송사 노조에 대해 ‘그린 존’ 설정을 요구해야 한다. 시청률은 낮지만 시청자들에게는 꼭 필요한 보도와 시사교양 프로그램에 대한 최소한의 쿼터제 도입을 요구해야 한다. 유료방송의 광고 정상화를 전제로 공영방송의 광고제도와 민영방송의 광고제도에 차이를 둘지에 대한 본격적인 검토를 해야 한다(이를테면 중간광고를 공영방송에도 허용할 것인가 하는 것과 같은).

이런 논의와 요구를 하기 위해서도 SBS미디어홀딩스를 포함해 지상파방송의 자회사 미디어렙 설립 시도에 대해선 올해 12월 말까지는 반드시 막아내야 한다. 종편 직접 광고판매에 대해서는 내년 4월 총선 이후 의회권력의 지형이 바꿔 즉각적인 시정이 가능하다. 하지만 지상파방송까지 각자 미디어렙을 소유하는 상황은 사실상 이것을 어렵게 한다. 한나라당 의원 한선교씨가 이런 속내를 비쳤으며, 최근 발생한 ‘표변’ 속에서 엿보이는 민주당의 모습은 한선교씨와 ‘오십보 백보’일 뿐이다. 이에 대해선 무제한의 타격이 불가피하다.

○ 미디어홀딩스의 미디어렙 지분 소유 여부는 ‘방송뉴스채널’을 거느리는 방송지주회사에 관한 제도를 갖추고 난 뒤에 논의해야 한다. 대기업 인하우스 광고대행사 체제의 문제점을 해결하기 위해 광고대행산업을 중소기업 고유 업종으로 지정해 대기업의 진입 제한이나 참여 지분 제한하자는 의견이 나오고 있는 상황이다.

SBS 독립경영과 사회적 책임 강화를 위한 TF 활동보고서에서 제안하고 있는 것처럼, 언론으로서의 방송뉴스채널을 거느리는 방송지주회사에 대해선 다섯 가지 측면에서의 대책이 필요하다. 첫째, 대주주의 전횡을 막기 위한 제도적 방안으로 지상파방송사업자와 미디어 지주회사 주주 1인의 소유지분을 30/100으로 제한하는 것이다. 둘째, 방송 지주회사를 재허가의 대상으로 삼든지, 아니면 엄격한 대주주 자격심사 제도를 도입하는 것이다. 셋째, 터널링을 통한 대주주 재산 증식 극대화라는 폐해를 예방하는 차원에서 지상파방송사업자 및 이 사업자를 소유 지배하는 방송지주회사는 매년 기부금 공제 후 세전이익의 15%를 공익재단에 출연하도록 하는 방안이다. 넷째, 독립경영의 물적 토대를 위해 노동조합이 SBS의 주요 구성원으로서 경영에 직간접적으로 참여할 수 있도록 해야 한다. 아울러, 지주회사에 의한 경영평가 대상을 제한하고, 사장추천제 도입, 사외이사 수의 확대, 이사회 이외의 감사위원회 구성, 임원 임면 동의제, 불신임제 등이 필요하다는 점이다.

○ 단기적이며 중기적으로 미디어홀딩스가 진행하고 있는 자회사 미디어렙 설립 움직임에 대해서는 단호하게 맞서야 한다.

- 첫째, 현재 미디어홀딩스는 자회사 미디어렙 설립을 위해 20여명의 임직원을 뽑아놓고 있다. 그러나 이들 임직원은 명함조차 없는 ‘유령’이다. 이들에 대한 급여는 누가 지급하고 있는지, 이들에 대한 급여의 회계처리는 어떻게 되고 있는지에 대한 철저한 조사가 필요하다. 미디어홀딩스에 의해 지급되고 있다면, 이는 미디어홀딩스 다른 주주들의 권익을 침해하는 것이며 업무상 배임 혐의로 고발할 수 있는 사안에 해당한다.

- 둘째, SBS 상장 폐지의 공론화로 대응해야 한다. 허가 면허제로 운영되는 지상파방송은 자유설립주의에 따른 일반 주식회사와 근본에서부터가 다르다. 자회사 미디어렙을 설립하려면 미디어홀딩스는 SBS 상장 폐지의 대가를 치러야 한다는 점을 분명히 해야 한다. 이는 단지 정세적인 필요성 때문만은 아니다. 허가 면허제로 운영되는 지상파방송이 단지 주식회사라는 이유로 상장되는 사태에 대해선 근본에서부터 재검토가 필요하다. 지난해 10월에는 대구민방까지 ‘SBS 따라 배우기’ 차원에서 주식시장에 상장되는 일이 벌어졌다.

유럽은 물론, 미국에서도 지상파방송의 직접 상장은 찾아볼 수 없다. 미국의 경우만 해도, 면허제를 기반으로 한 지상파방송의 증시 상장은 없다. ABC의 경우 지주회사인 월트디즈니가 상장돼 있고, 폭스의 경우도 지주회사인 뉴스코프가, NBC 역시 지배주주인 컴캐스트가 상장돼 있을 뿐이다. CBS도 사정은 다르지 않다. 미디어 복합기업은 CBS Corporation이 상장돼 있을 뿐이고, 지상파방송 본체에 해당하는 CBS Broadcasting Inc.는 상장돼 있지 않다. CBS Corporation은 의결권이 없거나 제한된 주식인 ‘Class B' 형태로 상장돼 있는데 이는 경영권 방어를 위한 목적이 강한 것으로 추정된다.

- 셋째, 지역민방의 경우, 미디어홀딩스의 미디어렙 설립 시도에 대해 지역민방 차원에서 상생을 목적으로 SBS와 체결하고 있는 네트워크 협정의 취지에 어긋나는 행위로 규정해 적극적인 법적 대응을 할 필요가 있다. 미디어홀딩스의 자회사 미디어렙은 네트워크 전체의 발전이 아닌 태영과 윤씨 일가의 재산 증식 극대화를 위한 것으로 규정해 네트워크 협정 파기의 배수진을 치고 공세적인 법적 대응을 검토해야 한다.

- 넷째, 방통위가 2010년 12월30일 전체회의에서 결정해 마련한 '지상파방송 임시운영 권고'를 갱신하도록 하는 완강한 투쟁이 필요하다. 권고안 내용은 △방송편성/제작과 광고영업 분리, 방송사와 광고주 간의 영향력 행사 방지 등 방송광고의 공공성과 공익성 저해 행위 자제 △종교 및 지역방송에 대한 광고판매 지원 유지 △방송광고 거래조건과 요금, 수수료 등의 공정한 결정과 지급 등 거래 안정성 확보 △분쟁 발생 때 조속한 해결 등이다. 이와 관련된 어떠한 책임 있는 방안도 내놓지 않은 방통위가 이 권고안을 갱신하지 않는 것에 대해선 모든 법적 수단을 동원해 대응해야 한다.

이 임시권고안의 적용 대상은 SBS미디어홀딩스가 아니라 SBS이다. 따라서 미디어홀딩스의 자회사 미디어렙 설립과 관련된 움직임은 이 임시권고를 정면으로 위반하는 행위이자 방통위에 정면으로 도전하는 행위이다. 따라서 미디어홀딩스가 자회사 미디어렙 설립에 나서기 위해 공문을 발송하겠다는 발상 자체가 난센스다.

임시운영 권고 갱신을 위한 대 방통위 투쟁은 다각적으로 진행될 필요가 있다. 이와 관련해 지상파방송의 경우, 광고매출의 일정 부분을 방송통신발전기금으로 매월 꼬박꼬박 납부하고 있음을 강조하고 싶다. 최시중씨는 종편에 대해선 여러 차례에 걸쳐 면제 방침을 밝혔지만, 아직까지 방통위는 결정을 내리지 않고 있다. 방통위가 면제 결정을 내릴 경우, 이에 대해선 지역방송들이 행정행위 무효확인 및 위헌소송으로 대응하는 방안을 검토해야 한다. 방통위가 면제 여부에 대해 결정을 내리지 않고 뭉개는 행태를 보일 경우 이에 대해선 직무유기로 고발할 필요가 있다.

- 다섯째, 이미 9월부터 시작된 조중동방송의 광고 직접영업은 지상파방송은 실질적인 권익 침해 상태에 놓여 있는 게 현실이다. 이런 상황에서 SBS와 서울MBC도 예외는 아니다. 지역민방과 지역MBC를 필두로 해서 모든 지상파방송 노조는 이들 두 방송에게 종편을 상대로 위헌소송을 제기하기 위한 즉각적인 법률 검토 작업에 들어갈 것을 공식적으로 요구할 필요가 있다.

[ 참고자료 ]

2011년 10월11일 ‘SBS홀딩스 직접광고영업의 파장과 대응 방안’ 발제문(조준상)

2011년 10월4일 ‘미디어렙법, 지역언론의 생존을 묻다!’ 토론회 발제문 ‘10월 이후 조종동방송 전망과 대응’(조준상)

2011년 9월28일 ‘SBS미디어홀딩스 방송광고판매회사 설립과 지역민방의 대응’ 컨퍼런스 자료집

2011년 9월20일 ‘방통위 소유/겸영 규제 완화가 종편에 미치는 영향’ 발제문 ‘방통위 소유/겸영 규제 변화 방안의 내적 문제점과 노림수’(조준상)

2011년 5월30일 언론연대 주최‘방송사 지배 미디어렙의 잿빛 미래’토론회 발제문(조준상)

•지정토론•

김철환 장애인정보문화누리 정책실장

•지정토론•

노영란 매체비평우리스스로 사무국장

•지정토론•

송환웅 참교육을위한전국학부모회 부회장

•지정토론•

윤여진 언론인권센터 사무처장

•지정토론•

윤정주 한국여성민우회 미디어운동본부 소장