한국여성민우회 미디어운동본부 제2차『 미디어포럼』

다미디어․다채널시대의 방송심의

때•1998년 6월 12일 금요일 오후 2～5시

곳•세종문화회관 소회의실

한국여성민우회 미디어운동본부 제2차『 미디어포럼』

다미디어․다채널시대의 방송심의

사단법인

한국여성민우회 미디어운동본부

서울특별시 중구 장충동1가 38-84호「여성평화의 집」전화․269-5763 전송․269-5766

•차례•

인사말

주제발제

다미디어․다채널시대의 방송심의 방향

지정토론

홍석경/방송위원회 선임연구원 김창현/종합유선방송위원회 심의기획실장  안동근/정보통신윤리위원회 조사연구팀장  유의선/이화여자대학교 신문방송학과 교수 정기현/한신대학교 광고홍보학과 교수  홍승태/새정치국민회의 정책위원  이승정/서울YMCA 청소년사업부장 이흥주/KBS평가심의실장  박명규/MBC시청자부장          진성호/조선일보 미디어담당 기자  권혁주/중앙일보 미디어담당 기자

종합토론

•인사말•

제2차『미디어포럼21』을 개최하며…∙

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제2차『미디어포럼21』은 심의기준이 각 매체별 차별성을 충분히 살리면서도 일관성있고 설득력을 갖기 위해서는 어떠해야 하는지, 또한 지금의 합의제 심의제도와 방송사의 자율적인 등급결정의 문제, 시청자의 입장에서는 등급정보에 대한 활용을 최대화하기 위한 방안 등 방송영상물의 심의제도 전반에 대해 심도있는 토론의 장을 마련하였습니다.

방송심의제도의 바람직한 정착 속에 미디어수용자주권운동도 그 뿌리를 튼튼히 내릴 수 있으리라 기대해보며, 많은 관심과 참여 부탁드립니다.

•주제발제•

다미디어․다채널시대의 방송심의 방향

최 영 묵 한국방송개발원 선임연구원

◆□□글 싣는 순서

1. 문제의 제기

2. 방송심의의 근거와 논리

1) 방송심의의 의미와 필요성

2) 방송 규제․심의의 근거

3) 방송 심의의 유형

4) 방송심의와 표현의 자유

3. 우리 나라 방송 심의의 현황과 문제점

1) 방송심의 현황

⑴ 지상파 방송

⑵ 뉴미디어 방송(케이블 및 위성)

⑶ 유사방송 서비스(인터넷방송 등)

2) 방송심의의 문제점

4. 방송 환경의 변화와 방송심의

1) 미디어 융합 시대의 방송심의

2) 방송서비스의 범위 문제

5. 방송 심의제도의 개편방향

1) 방송심의제도 개선 과제

⑴ 고비용․저효율의 타율심의 개선

⑵ 긍정․부정 요소 조화된 구체적 심의 기준 마련

⑶ 다양하고 영향력 있는 제재 조치 법제화

⑷ 청소년 보호를 위한 대책 마련

⑸ 미디어별 내용 심의 차별화

⑹ 수용자의 심의 참여 활성화

2) 방송심의 제도 개편 방향

⑴ 등급제 논의

⑵ 평가제 논의

⑶ 등급제․평가제의 정착 방향

1. 문제의 제기

케이블TV에 이어 인터넷 방송, 전광판 방송, 디지틀 위성방송 등 새로운 방송 관련 미디어들이 속속 자리를 잡아가고 있다. 수년 전만 해도 몇 개의 지상파 채널이 방송의 전부였는데 케이블 TV는 채널을 수십 단위로 늘렸고, 조만간 위성방송이 시작되면 채널은 수백을 헤아리게 될 것이다. 더불어 디지틀화를 중심으로 하는 미디어 융합 기술의 발전에 따라 불특정한 공중을 대상으로 하는 방송과 특정 개인과 개인을 연결하는 전화의 경계가 모호해지고 있기도 하다.

전파의 희소성과 방송의 영향력에 근거하여 이루어지던 방송 규제제도도 크게 달라지고 있다. 유선, 위성, 통신, 전광판 등으로 미디어 자체가 달라지고 채널도 몇 개에서 몇 백 개로 늘어나고 있는 상황에서, 기존의 지상파 방송에 대한 공공규제기구의 사전․사후 심의 중심의 내용 규제 방식은 더 이상 합리성을 갖기 어렵게 되었기 때문이다. 수용자 입장에서 보자면 ‘소수채널-단일미디어’ 시대에 몇 개 채널을 ‘쇼핑’하듯 시청하던 것과는 달리 이 채널 저 채널을 ‘산보’하듯이 부담 없이 배회하며 시청할 수 있는 상황이 도래하고 있는 것이다.

이에 따라 일부 논자들은 진입규제를 중심으로 하는 구조규제가 전반적으로 완화되고 있듯이, 방송 내용에 대한 엄격한 심의와 규제는 완화되어야 한다고 주장하고 있다. 심지어는 기존의 내용 심의 제도가 표현의 자유를 억압하는 ‘검열장치’로 작용하였기 때문에 폐지해야 마땅하다고 주장하기도 한다. 그러나 다미디어 육성을 위한 산업 측면에서의 규제완화 정책은 불가피하게 내용 심의를 강화하는 방향으로 작용하게 마련이다. 시청자의 수는 고정되어 있기 때문에 이를 확보하기 위한 미디어간, 채널간의 치열한 시장쟁탈전은 공공의 이익 극대화를 위한 양질의 프로그램보다는 시청자의 기호에 영합하여 단기적으로 수익을 올릴 수 있는 저품질의 소비향락적 프로그램을 양산하게 되는 것이다. 자율적으로 건전한 방송문화를 창출할 수 있는 가능성은 더욱 희박해 진다.

최영묵, “매체 특성 맞게 심의 차별화 해야”, ｢신문과 방송｣, 1998년 5월호, 96쪽.

요컨대 다매체화, 다채널화의 진전은 불가피하게 방송 내용에 대한 사회적 규제 강화를 초래하게 된다. 다소 혼란스럽게 진전되고 있는 다채널․다미디어 시대에 방송 내용의 소비자인 수용자가 양질의 방송을 향유하기 위해서는 방송 내용 심의제도의 의미가 재검토되고 새롭게 변화하는 환경에 부응할 수 있는 방향으로 재정립될 필요가 있다. 이 논문에서는 급변하는 방송미디어 환경 속에서 어떻게 하면 방송심의가 프로그램의 질과 다양성을 제고하는 데 기여하고 궁극적으로 수용자 복지 극대화에 도움이 될 수 있는지 점검해 보는 데 목적이 있다. 이는 현행 방송 심의제도의 문제점을 파악하고 대안을 마련하는 일이기도 하다. 다른 면에서 보자면 방송 심의제도의 자율화와 효율화 방안을 찾는 것이다. 이를 위해 먼저 현행 방송심의제도, 방송 환경 변화의 본질에 대하여 검토해 보고 이를 근거로 바람직한 방송심의제도 재편 방향을 모색해 보고자 한다.

2. 방송심의의 근거와 논리

1) 방송심의의 의미와 필요성

심의(審議: deliberation)란 논란의 소지가 있는 사안을 자세히 조사, 검토하고 협의하는 일을 의미한다. 따라서 방송심의란 “방송물의 내용을 검토하고 심사하는 것”이라고 규정할 수 있다. 방송 심의는 어느 나라에서나 일상적으로 진행되고 있지만 그 의미나 제도적 성격은 각국의 역사와 사회적 조건에 따라 상이하기 때문에 한두 마디로 명확히 규정하기는 어렵다. 일반적으로 볼 때 심의제도는 방송국 허가심의와 방송 내용심의로 구분할 수 있다. 내용심의에 한정해 볼 때 현재 우리 나라의 방송 심의는 프로그램과 광고 내용을 일정한 기준에 의거하여 조사․평가하고 조치를 취한다는 점에서 ‘방송 내용 심사’ 혹은 ‘방송 평가’의 개념에 가깝다고 할 수 있다. 때로는 심의 기준과 심의 주체가 불분명한 상황에서 방송에 대한 정치적 통제를 은폐하는 수단으로 ‘심의’란 말이 쓰이기도 한다.

팽원순, ｢한국언론법제론｣, 법문사, 1994, 103쪽.

우리나라에서도 방송 심의의 의미는 아주 불명료하다. 일제에 의해 경성방송국(JODK)이 설치된지 7년이 지난 1934년 총독부는 방송을 감시․통제하기 위한 목적으로 조선방송협회 방송심의회라는 기관을 설치하는데, 이 때 우리나라 방송 역사에서 처음으로 방송 심의란 말이 나타난다. 해방후 방송 제도가 국영독점에서 공민영 등으로 변모하면서 심의제도도 변화돼 왔다. 그럼에도 방송 심의란 말을 명확히 규정하고 있는 문헌을 찾아보기 어렵다.

우리 나라와 일본에서는 방송 심의란 말을 쓰지만 미국이나 영국의 방송법을 보면 심의(deliberation)라는 용어보다는 프로그램 기준(standards)이나 지침(guidance), 방송 평가(evaluation) 혹은 질 통제(quality control)와 같은 말들이 주로 쓰인다. 방송 심의제도의 범주에는 이러한 직접적인 내용에 대한 평가적 심의와 허가나 재허가를 통해 방송되는 내용들을 간접적으로 규제하는 허가심의도 포함된다.  종합해 볼 때,  방송심의란 “방송의 공익성 논리를 근거로 방송의 수용자인 국민 대중이 수준 높은 다양한 방송을 향유할 수 있도록 정부나 공공기관, 수용자단체, 방송인이나 방송단체에서 각종 법이나 프로그램 기준, 윤리강령 등을 근거로 방송 내용을 전반적으로 심사, 감시, 평가하고 그 결과를 가지고 방송사의 행위를 제한하거나 격려하는 일체의 행위”라 규정할 수 있다. 한마디로 방송 규제의 제도적 표현이 방송 심의다.

정치학자 베르나르 마냉(B. Manin)은 현대 민주주의의 의미를 천착하는 과정에서 심의민주주의(deliberative democracy)라는 새로운 개념을 고안한다. 마냉에 의하면 심의란 “선호(preferences)의 형성 과정”이다. 선호가 형성되기 위해서는 참여자의 정보가 확대돼야 하기 때문에 다원적인 견해, 심지어 갈등하고 상충되는 견해들도 자유롭게 개진될 수 있어야 한다. 따라서 민주적 과정이란 개인들이 심의의 과정을 통해 다양한 정보를 얻고 서로 다른 견해를 접함으로써 자신들의 선호를 정확히 파악하고, 자신들의 잘못된 견해를 교정하여 자신들의 진정한 의사를 만들어 가는 과정이라는 것이다. 정보의 교환을 통하여 자신의 선호를 파악하고 진정한 의사를 만들어 가는 과정이 곧 심의라는 말이 된다.

B. Manin, "On Legitimacy and Political Deliberation", in Political Theory, vol. 15, No. 3, 1987, p. 352

이러한 마냉의 심의민주주주의 개념을 통해 우리는 심의의 의미를 다음 네 가지 차원에서 생각할 수 있다.

첫째, 심의는 의견과 정보 교환의 광장이다.

둘째, 심의는 이성적 의사소통을 통해 선호가 형성되는 과정이다.

셋째, 심의는 사회 구성원의 참여를 전제로 한다.

넷째, 심의는 개인과 사회가 자유롭게 의사를 결정하는 민주주의의 기본 조건이다.

이는 우리가 방송 심의제도의 의미를 구성하는데 많은 함의를 준다. 심의 자체가 갖는 특정한 의미보다 심의제도라는 것이 갖춰야 하는 절차적 합리성이 중요하다는 사실을 환기시킨다. 이렇듯 심의제도는 ‘좋은 방송’을 만들기 위해 방송의 책임을 제고시키고 해로운 내용의 방송을 억제하고 이러한 방송으로부터 국민을 보호하기 위한 제도적 장치인 것이다. 우리 나라에서 방송심의제도가 실패해 온 가장 큰 이유는 방송의 실수요자이자 방송 재원의 납부자라 할 수 있는 수용자 대중을 방송정책 형성과 내용심의 과정에서 소외시키고 있기 때문이다. 흔히 말하는 방송 프로그램의 질이나 방송에 있어서의 다양성이란 수용자들에 의해서 판단되는 것이 가장 바람직하기 때문에 수용자의 참여가 전제되어야 한다.

방송현업인 입장에서도 방송심의는 필요하다고 할 수 있다. 한 방송인은 방송 심의가 필요한 이유로 방송프로그램의 품질관리, 방송국과 수용자 사이의 완충조정, 방송 내용에 대한 여과 등을 열거하고 있다. 즉 방송 프로그램도 하나의 문화상품이라는 점에서 다른 어떤 상품보다도 엄격한 품질관리가 필요하고, 다채널․다미디어 시대를 맞아 값싼 폭력-저질 프로그램이 범람하고 있기 때문에 이를 사회적으로 적절히 완충하고 조정하는 기능이 필요하다는 측면, 그리고 끝으로 특정 방송 프로그램이 포함하고 있을 수 있는 유해성을 사전-사후에 걸러줄 필요가 있다는 측면에서 방송 심의의 필요성을 주장하고 있는 것이다.

민영목, ｢방송읽기: 방송심의의 이론과 실제｣, 도서출판 우신, 1997, 19-26쪽.

2) 방송 규제․심의의 근거

앞서 논의했듯이 방송심의는 방송 규제의 제도적 표현이다. 따라서 방송심의의 논리적 근거는 방송규제의 근거에서 유추할 수 있다. 전통적인 언론매체에 대한 규제 유형은 신문모델, 방송모델, 전송체(common carrier)모델로 대별된다. 신문모델의 경우 표현의 자유를 최대한 보장하기 위해 최소규제를 지향하였다면 방송모델의 경우 공익성 실현을 위한 여러 가지 규제가 강제되었다. 전송체 모델의 경우 통신망에 적용되는 것으로 시설에 있어 보편적 서비스를 강제하기는 하지만 내용에 관해서는 거의 규제하지 않는 것을 원칙으로 하였다.

미국에서 방송에 강한 사회적 규제가 강제된 것은 방송의 근거가 되는 자원(주파수 스펙트럼)이 희소한 공공재라는 점과 방송이 갖는 영향력이 지대하다는 방송미디어의 사회적 특성에서 기인한 것이었다. 반면에 서유럽의 방송의 경우 역사적으로 사회의 여론을 형성하고 시민에게 공적 정보를 전달하는 공론장으로서 발전해왔기 때문에 ‘공론장’개념도 방송에 공익성을 강제하는 근거로 작용할 수 있다. 여기에다 1990년대 이후 논의가 활성화되고 있는 수용자 주권론, 즉 방송의 주인은 방송의 비용을 지불하고 소비하는 국민대중이라는 입장이 추가되었다고 할 수 있다. 요컨대 주파수의 공공재성, 방송미디어 영향력의 특수성, 사회제도로서 공론장적 성격, 시청자가 중심이 되어야 한다는 당위성 등 네 가지가 방송을 규제하거나 방송에 공익성을 강제하는 근거로 정리될 수 있다고 하겠다.

이러한 방송의 공익성은 현실적으로 방송프로그램을 통해 실현될 수밖에 없다. 양질의 다양한 프로그램을 통해 수용자복지를 극대화시키는 것이 곧 공익의 실현일 수 있기 때문이다. 이를 위해 각국은 방송 시장의 독점을 규제하고 방송 내용의 저질화를 막고 양질을 프로그램이 편성될 수 있도록 다양한 장치를 마련하고 있다. 방송 심의는 이를 위해 실시하는 가장 전형적인 제도인 것이다. 최근 들어 방송통신 융합과 케이블방송, 위성방송 등이 현실화됨에 따라 방송미디어의 속성과 영향력이 크게 달라지고 있으며 이렇게 변화하는 환경 속에서 방송의 공익성과 산업성을 조화시키기 위해 각국은 부심하고 있다.

3) 방송 심의의 유형

방송 심의의 주체가 방송사냐 아니냐에 따라서 자율심의와 타율 심의로 나누는 경향이 있으나 이는 형식적 구분일 뿐이다. 방송 심의에 있어 국가와 방송사, 수용자와 시민사회는 공히 독자적 권리를 갖는 주체로 상정될 수 있기 때문이다. 타율규제의 주체는 일반적으로 국가나 공공기관 방송 수용자 공중이 되며 그 근거는 방송관련 법제, 방송의 사회책임이론, 수용자주권론 등이다. <표 1>에서 알 수 있듯이 방송 심의는 우선 허가심의와 내용심의로 나눌 수 있다. 허가심의는 방송국을 처음 설립할 때 편성 계획, 재정 상태, 사회적 기여도 등에 대한 사전 심사와 방송국이 설립된 후 계획의 준수 여부를 확인하고 방송 내용에 대한 전반적 평가를 위해 실시하는 재허가 심의로 나뉘어 진다. 내용심의는 국가에 의한 정치적 심의(정부 규제) 수용자에 의한 참여적 심의(시민사회 규제) 방송사 자체의 윤리적 심의(자율 규제)로 나눌 수 있다.

이렇듯 심의란 심의민주주의에서 말하듯 어떤 기준이나 형태, 견해가 형성되는 총체적 과정을 포함하는 개념으로 이해될 필요가 있다. 명확한 심의의 규범적 기준이 설정된 가운데 비근본주의 방식으로 새로운 제도와 기준이 만들어지고, 또 수정되는 과정을 반복하면서 하나의 합리적인 틀이 형성될 수 있으리라고 생각된다. 결국 방송 심의제도의 성패는 수용자와 방송인 등 방송 관련자의 사회적 책임에 대한 인식과 참여, 그리고 심의 조치의 강제성이 제도화될 수 있는가 여부에 달려 있다고 할 수 있다.

많은 경우 정부에 의한 규제적 심의는 정부 권한이 오용되거나 남용됨으로써 방송의 자유를 위축시키는 결과를 가져오는 경향이 있다. 예컨대 우리 나라에서 <방송법>에 근거하여 설치 운용되고 있는 공공 방송 심의기구들은 지금까지 방송 프로그램의 질 향상이나 편성의 다양성 확대 등을 위해 노력해 왔다기보다는 왜색가요나 금지가요에 대한 적발, 장발 출연자 단속, 비속어 표현에 대한 경고와 같은 상투적인 업무와 시기별로 정부에서 요구하는 사항을 관철시키거나 통제하기 위한 목적으로 정권유지 차원에서 기능 해 온 경향이 강하다.

<표 1> 방송심의의 유형과 구성요소

구분		심의주체	이론적 배경	심의근거	비고
허가심의		국가/시민사회	공공재론	전파법/방송법	면허
내용심의	통제적 심의	국가/정부기관	권위주의 가부장주의	해당 법조항 정부 명령	방송검열 방송탄압
	참여적 심의	공공단체 시민사회/ 이익단체	수용자주권론 참여민주주의론	방송심의기준 여론조사 결과	방송 감시 방송모니터 방송비평
	윤리적 심의	방송인/ 방송인 단체	사회책임론 전문직주의	각종 강령/ 자체 심의기준	방송 감청 내부모니터

방송 심의제도가 정치적 억압 혹은 방송에 있어서의 표현 자유 억압 수단으로 작용하는 것에 대한 반작용으로 적극적으로 개념화 된 것이 소위 방송사와 방송인에 의한 자율규제라 할 수 있다. 각 방송사의 윤리강령이나 심의규정과 방송인의 직업윤리 강령 등이 심의의 근거로 작용한다. 방송이 전문직이라는 것이 전제될 때 의사나 변호사가 그러하듯 스스로 제정한 윤리강령이 가장 중요한 심의기준이 돼야 한다. 그러나 우리 나라 방송의 경우 오랫동안 국가의 통제와 검열을 받아왔기 때문에 영국이나 미국의 방송과 같은 자율규제의 전통이 미약하다고 할 수 있다. 그렇기 때문에 어느 방송사나 내부에 심의실이나 심의 부서를 두고 자사의 모든 프로그램을 모니터, 심의하지만 그것이 적극적인 규제 행위로서 프로그램의 질 향상이나 편성의 다양성 제고에 기여하지는 못하고 있다. 방송에 있어서의 규제완화가 일반화된 정책 방향이라고 했을 때 앞으로 내부 심의기구에 의한 자율적이고 윤리적인 심의의 중요성이 더욱 강조돼야 할 것이다.

4) 방송심의와 표현의 자유

방송 내용심의를 일종의 검열로 보고 방송의 자유보장을 위해 당장 없애야 한다는 주장도 만만치 않게 제기되고 있다. 특히 위원회에 의한 사전심의의 경우 우리 나라 <헌법> 제 21조 2항(언론․출판에 대한 허가나 검열과 집회․결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다)에 비추어 볼 때 위헌소지가 다분하다고 주장하는 사람들이 많다. 이 문제는 신문과 구별되는 방송의 특수성을 어느 정도 인정할 것이냐 하는 점과 관련이 있다. 요컨대 텔레비전이 여론형성에 미치는 커다란 영향을 감안한다면, 가능한 한 사회의 모든 계층과 이해집단이 텔레비전 프로그램 편성에 함께 참여하여 방송 내용에 영향을 미칠 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 바람직하다.

허영, ｢헌법이론과 헌법｣(신정 3판), 박영사, 1998, 664-665쪽.

서구에서 발전한 표현의 자유 사상은 전제 정치로부터 사적 시민을 보호하는 것에 비중을 두고 있는데, 이는 이미 만연되어 있는 불평등 구조와 사적 권력의 존재를 인정하지 않는 다는 점에서 근본적 결함을 가지고 있다. 사적 권력의 존재와 자원 소유(혹은 접근)에 있어서의 불평등성은 시민의 자유로운 상호작용 기반을 허물어 버리기 때문에 이를 무시한 채 이성과 평등을 근거로 무제한의 언론자유를 주장하는 것은 모순이라는 것이다. 그렇게 볼 때 방송 내용에 대한 공공 규제나 수용자 규제는 오히려 왜곡되어 있는 표현의 자유를 바로잡을 수 있는 방안이기도 하다는 점에 주목할 필요가 있다.

동경대 사회정보연구소 편/한국방송개발원 역, 1996, ｢방송제도론의 패러다임｣, 105쪽.

다음으로 방송 내용심의와 검열을 적정하게 구분하는 문제다. 지난 1996년 10월 헌법재판소는 공공질서와 미풍양속을 보전한다는 명목으로 공연윤리위원회에서 수행해 온 영화에 대한 사전 심의를, 사실상 표현의 자유를 억압하는 ‘검열’이라 보고 위헌이라고 결정한 바 있다. 이의 여파로 현재 방송위원회와 종합유선방송위원회에서 수행하고 있는 심의도 위헌의 소지가 있다는 주장이 나오고 있는 것이다. 일반적으로 검열이란 ‘행정기관이 주체가 되어 특정 언론표현물의 공표 여부를 사전에 심사하여 결정하는 행위’를 말한다. 즉 검열이란 정부가 되든 행정위원회가 되든 표현행위를 하거나 수용하는 자 스스로의 결정권을 배제한 채 외부에 의해 표현여부에 대한 제약이 가해지는 것을 의미한다. 따라서 방송 심의가 검열이 되기 위해서는 판단의 주체가 행정기관인지, 사전에 제약이 가해지는 지, 방송여부를 결정하는지 여부가 명확히 입증되어야 한다. 그런 면에서 볼 때 현행 방송법의 광고, 외국방송물, 어린이물에 대한 사전 심의는 위헌의 소지가 있다고 판단할 수 있다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 현행의 사전 심의를 자율적인 등급제와 사후 평가제로 전환할 필요가 있다고 하겠다.

방석호, “인터넷 내용물 규제와 청소년보호법”, ｢사이버커뮤니케이션 학보｣ 창간호, 1997, 74쪽.

다른 한 편으로 제도의 내용과 절차에 있어서도 심의와 검열은 다르다. 내용심의는 검열과 달리 보편화된 정서나 상식, 통상관례, 실정 법 등을 근거로 만들어진 포괄적인 지침을 근거로 개방적 형성적으로 이루어지며, 분야별로 전문성을 갖는 다수 심의위원 간의 자유로운 논의와 이에 근거한 합의를 통해 규제 여부가 결정된다. 한마디로 심의란 사회 구성원들의 개방적이고 자유로운 의사 소통을 통해 특정 내용에 대한 선호가 형성되는 과정인 것이다. 다른 측면에서 검열이라는 오해를 해소하기 위해서는 현행 심의제도의 억압적이고 폐쇄적인 요소를 제거하고 시민사회와 방송인이 주축이 되는 공공심의와 자율심의로 점차 대치할 필요가 있다. 형식에 그치고 있는 허가․재허가 심의도 내용 심의와 연계될 필요가 있다. 그럴 때 방송 심의제도는 방송이라는 공공 영역에 대한 국가권력이나 자본의 검열적 통제를 제어할 수 있는 사회적 안전판이 될 수 있다.

미국의 FCC의 경우에도, 수정헌법 제 1조 정신에 따라 사전 검열일 수 있는 사전심의는 할 수 없지만, 시청자들의 요구가 있거나 불만사항에 대해서는 사후에 심의할 수 있다. 사후 심의는 FCC의 주요 직무 중의 하나이며 이러한 사후 심의 결과는 방송국의 재허가에 반영된다. 따라서 FCC의 직무 모델에 따른다고 해도 통합방송위원회에서 심의 기능을 갖는 것은 전혀 문제될 것이 없다고 하겠다.

무차별적이고 비가역적인 방송의 영향으로부터 약자를 보호하고 상업적인 경쟁이 치열해지고 있는 상황에서 민족문화의 정체성을 지키기 위해서도 적정한 수준의 심의는 필요하다. 많은 방송인들이 주장하듯이 방송 프로그램에 대한 심의 업무를 방송사 자율에 맡기더라도 방송위원회에서는 지속적인 프로그램 내용과 편성에 대한 평가를 통해 사업자를 감독하는 것은 불가피하다고 생각된다. 때로는 법으로 보장된 방송의 자유가 지켜지고 있는지 그리고 방송사업자가 방송 자유의 법적 한계를 준수하고 있는지 여부에 대한 제 3의 기관에서의 감시 차원에서도 심의가 필요하게 된다.

권영성, “방송위원회 위상 어떻게 할 것인가”, 방송개혁국민회의토론회 발표문, 1998, 참조.

3. 우리나라 방송심의의 현황과 문제점

1) 방송심의 현황

(1) 지상파 방송

지상파 방송의 경우 방송 내용 심의 현황을 보면 방송사의 자체심의, 방송위원회의 심의, 수용자 단체의 모니터 심의 등 다원적 구조를 가지고 있다. <방송법>에 따라 프로그램 내용심의 권한을 위임받은 방송위원회는 부문별로 심의위원회를 구성하여 프로그램을 사전․사후에 심의하고 있으며 방송사도 법에 따라 자체에 심의실(부)를 두고 있다. 수용자단체의 경우 어린이나 주부 대상 프로그램, 선정적이거나 폭력적인 프로그램 등을 모니터하고 시기별로는 선거관련 보도를 감시하는 등 나름대로 수용자 심의의 영역을 확보하고 있다.

현행 우리 나라 <방송법>을 보면 극영화와 만화영화, 외국 수입방송물, 방송광고에 대해서는 사전에 심의하고 나머지 프로그램에 사후에 심의하며, 심의규정을 위반한 방송사나 관계자에 대하여 시청자에 대한 사과나 정정방송과 같은 징계조치를 할 수 있도록 하고 있다. 각 방송사의 프로그램에 대한 1차모니터는 비상근 모니터요원에 의해 이루어지고 있다. 모니터제는 방송위원회 내부규정에 의해 운영되고 있는데, 이를 법제화할 경우 방송사의 자의적이고 무책임한 제작관행에 경종을 울릴 수도 있다는 지적이 있다.

강남준, “방송환경의 변화와 지상파방송의 바람직한 심의 방향”, ｢방송연구｣ 1997, 여름호, 69쪽.

최근 방송법 개정관련 논의가 한창 진행 중에 있는 데, 많은 관계자들은 다미디어․다채널 시대를 맞아 현행의 사전 심의를 폐지하고 사후 심의도 방송사에서 자율적으로 실시하도록 해야한다고 주장하고 있다.

(2)뉴미디어 방송(케이블 및 위성)

우리 나라의 케이블TV는 미국에서처럼 지상파 재송신을 위한 공시청 안테나 형태가 아니라 22개의 채널이 완성된 다채널 케이블TV로 시작되었다. 우리 나라의 경우 케이블TV 방송을 시작할 때, 케이블TV의 사회문화적 특수성을 명확하게 파악하지 못한 상황에서 방송이라는 유사점이 있다는 근거로 상당부분 지상파방송의 심의규정을 도입했으며 현재에도 지상파와 유사한 심의를 하고 있다.

김유정, “케이블TV와 위성방송의 바람직한 심의방향”, ｢방송연구｣, 1997 여름호, 97쪽.

그러나 케이블TV는 지상파와 달리 다양성, 즉 채널간의 다양한 소구를 인정하는 방향으로 심의가 유연해질 필요가 있다고 하다. 케이블TV 심의의 현황을 보면, 종합유선방송위원회에서 제도적이고 타율적인 심의를 중심으로 운영하고 있으며 심의 규정도 지상파의 것을 상당부분 원용하고 있다. 종합유선방송위원회는 <종합 유선 방송법> 제 38조와 심의규정에 의거하여 방송된 모든 방송물을 심의하며(사후), 1.방송용 극영화와 만화영화(비디오물 포함)  2.외국방송 프로그램 3. 광고방송에 대해서는 사전에 심의하고 있다.

케이블TV가 다채널성, 전문성, 지역성을 가지며 개인이 선택 시청하는 미디어라는 점에서 지상파 방송보다는 규제를 완화해야 한다는 것이 일반론이지만 어디까지 내용에 대한 규제를 완화해야 하는지 적정한 기준을 설정하기 어렵다는데 문제가 있다. 주지하듯 케이블TV 사업자는 지역독점성을 인정하는 프랜차이즈로 되어있으며 공공 유선망을 이용한다는 측면, 그리고 수용자 입장에서 시청행위가 크게 차별화 되지 않는다는 점에서 공공서비스의 성격도 강하게 가지고 있다. 영화 심의 결과만을 비교해 보면, 지상파 방송보다 케이블TV가, 그리고 케이블TV가 영화나 비디오 보다 더욱 엄격하게 규제받아야 한다는 것은 일종의 사회적 합의이고 실제로 그렇게 되고 있음을 알 수 있다.

최영묵, “미디어환경의 변화와 케이블TV의 심의방향”, ｢언론학보｣(한양대), 제16집, 22쪽.

김용호, “영상물 심의제도의 일원화와 매체간 차별화”, 종합유선방송위원회, ｢다매체 시대의 영상물 심의｣, 1996, 53쪽.

위성방송의 경우 아직 법이 마련되지 않고 있기 때문에 단정적으로 이야기 할 수는 없지만 진행과정으로 볼 때 기존의 케이블TV와 크게 다르지 않을 것이라고 예측할 수 있다. 특히 우리 나라에서는 상황으로 볼 때 SCN(Satellite Cable Network)  방식으로 갈 가능성이 높기 때문에 위성방송과 기존의 케이블TV 심의가 크게 달라지지 않으리라고 생각할 수 있다는 것이다. 문제는 얼마 전 외국자본과 언론사의 위성방송 진입허가 반대 시민모임의 논의에서도 드러나듯이, 외국자본의 침투와 외국 외성방송의 침투, 혹은 데이콤(DSN)과 같은 방식으로 합작이나 투자를 통해 위성방송이 시행된다고 할 때, 그 방송프로그램을 어떤 방식으로 규제할 것이냐 하는 점이다. 우리 주파수나 궤도를 사용하지 않지만 우리 나라 시청자를 대상으로 방송을 실시한다고 했을 때 현실적으로 이를 규제할 법적 근거는 명확하지 않은 실정이다.

(3)유사방송 서비스(인터넷 방송 등)

인터넷을 정책적 내지 규제적 측면에서 살피는 것은 너무나 방대한 일이다. 근본적으로 지구적 성격을 갖는 인터넷은 이전의 어느 매체보다도 국경의 개념이 없으며, 방송처럼 컨텐트를 제공하지만 전화처럼 개인적인 컨텐트도 전송하는 등 미디어의 영역이 서로 교차하기도 한다. 따라서 기술적 특성을 고려하여 미디어를 중심으로 규제하는 기존의 규제방식은 인터넷에 맞지 않는다. 요컨대 기존의 규제방식을 적용하려면 컨텐트의 제작 분배와 관련된 ‘특정한 주체’가 있어야만 하는데 인터넷이 제공하는 정보는 ‘우리’라는 무정형의 주체이기 때문에 어떤 규정을 적용하기가 어려워진다.

한광접․원우현, “방송과 통신의 융합과 규제정책의 변화”, ｢방송연구｣, 1997 여름호, 31쪽.

그럼에도 인터넷의 가상공간으로부터 어린이와 청소년을 보호하는 문제는 세계적으로 중요한 이슈가 되고 있다. 인터넷이 전통적 미디어와 여러 가지로 다름에도 불구하고 인터넷에 대한 규제는 전통적인 전자미디어(방송)와 같은 방식으로 전개되어 왔다. 1997년 6월 미국의 통신품위법(CDA: Communication Decency Act)이 연방대법원에서 위헌판결을 받음으로써 인터넷에 대한 규제 한계가 새롭게 제기된 바 있다. 연방대법원은 어린이 보호와 표현의 자유 중에서 표현의 자유 쪽에 손을 들어준 셈인데, 이는 인터넷의 근본적 속성이 불분명하다는 점과 관련이 있다고 할 수 있다. 요컨대 인터넷은 방송과 달리 연역적 규제를 받아오지 않았을 뿐만 아니라 우연히 유해한 내용물을 노출시키거나 원하지 않았음에도 프라이버시까지 침입하면서 서비스를 제공하는 구조가 아니라는 점이다. 또한 전통적으로 미국사회에서는 청소년 자신의 부족한 선택권을 도와주는 역할을 하는 것은 정부가 아니라 부모라는 점과 그렇기 때문에 정부가 나서서 인터넷의 내용을 일률적으로 통제하는 것은 표현의 자유에 정면 배치되는 사전 검열(censorship)에 해당한다고 보았던 것이다.

노기영, “유사방송매체의 심의방향”, ｢방송연구｣, 1997 여름호, 122쪽.

연방대법원에서 위헌판결을 받기는 했지만 아직도 논의가 끝나지 않은 미국의 통신품위법(CDA: Communication Decency Act)에는 구체적으로 ①다른 사람을 위협하고 괴롭힐 의도로 음란하고 외설적인 통신내용을 이야기 하거나, ②음란내용을 볼 수 있도록 하게 하거나, ③어린이들에게도 볼 수 있도록 통신시설과 장비를 사용하는 것을 금하고 있다.

미국 통신품위법 위헌판결에 대한 자세한 논의는 방석호, “인터넷 내용물 규제와 청소년보호법”, ｢사이버커뮤니케이션학보｣, 창간호, 1997, 57-87쪽 참조.

이렇게 표현의 자유와 충돌하는 면을 완화하면서 인터넷의 음란하거나 외설적인 내용으로부터 효과적으로 어린이를 보호하고자 검토되고 있는 것이 인터넷 등급제라 할 수 있다. 인터넷 내용 등급제(Internet Content Rating System)란 인터넷에서 유통되고 있는 모든 정보내용을 폭력성, 선정성, 언어 등에 대한 일정한 기준에 따라 등급을 부여하는 제도적 장치를 의미한다. 인터네 등급제 시행을 위해 각국은 인터넷 내용선별 표준체계(PICS: Platform for Internet Content Selection), 인터넷 내용선별 소프트웨어(Internet Filtering software), 인터넷 내용차단 소프트웨어(Internet blocking software) 등을 개발하는데 박차를 가하고 있다. 이러한 인터넷 내용 등급제는 기술을 활용한 자율적인 규제방법의 하나로서 정부의 규제를 최소화 할 수 있으며 헌법상의 표현의 자유와 충돌하지 않으면서 유해내용으로부터 어린이와 사회적 약자를 보호할 수 있는 효과적 규제방법으로 논의가 활성화되고 있다고 하겠다.

안동근, “인터넷 내용등급제의 해외현황과 국내도입의 필요성”, 정보통신윤리위원회 세미나(1997) 발제문, 7쪽 참조.

인터넷 방송과 같은 새로운 방송유사미디어의 경우 통신과의 경계가 불분명하기 때문에 기존의 방송과 동일한 수준의 내용 규제를 강제하는 것은 불가능하다. 그렇다고 이를 방치할 수 없기 때문에 정부나 공공기관에서는 이를 거를 수 있는 장치나 소프트웨어를 개발하여 보급하고, 수용자는 사업자가 제공하는 컨텐트 관련 정보와 공적으로 제공되는 각종 소프트웨어를 이용하여 스스로 필요한 수준에서 내용을 선별하거나 차단할 수밖에 없다.

2) 현행 심의제도의 주요 문제점

방송 심의에 관한 문제 제기는 처음 방송윤리위원회가 만들어졌을 때부터 끊이지 않았다. 특히 1973년 <방송법> 개정으로 방윤이 자율도 타율도 아닌 법정 자율기관으로 됨으로써, 방윤은 국가의 직접적 규제를 은폐하는 구실과 행정상의 통제를 일원화하는 데에만 기여하고 있다는 비난을 받게 된다. <언론기본법>이 폐지된 후 새 <방송법>이 제정되었고 방송 심의 업무가 공공 기관인 방송위원회로 이관된 이후에도, 정부의 지침이나 전달하는 유명무실한 자율기관으로 전락한 방송 심의기관의 근본적 문제는 크게 달라지지 않는다.

제작자들의 심의에 대한 맹목적 불신도 문제다. 상당수 방송프로듀서들이 검열과 심의를 동의어로 인식하는 경향이 있는가 하면, 방송에 대한 평가나 판단은 심의기관이 아니라 시청자들에 맡겨야 한다는 주장도 있다. 방송에 대한 시청자의 사회적 감시 평가 체제를 확립하여 여기서 방송 심의를 전담한다면 많은 문제들이 해결될 수 있으리라는 것이다. 심의제도는 수용자가 참여하여 방송을 감시, 평가함으로써 방송 내용을 변화시킬 수 있는 중요한 제도적 장치라는 점에 주목하자는 것이다. 이러한 논의들을 통해 우리는 우리 나라에서 방송 심의제도가 전개돼 온 과정에서 누적돼 온 문제점을 다음 여섯 가지로 요약할 수 있다.

방송위원회, ｢방송심의제도 정착을 위한 공개토론회 종합보고서｣, 1989.

최영묵, ｢방송공익성에 관한 연구｣(2판), 커뮤니케이션북스, 1998, 205-209쪽.

첫째, 방송 심의가 정부의 직․간접적 통제하에 이루어지고 있다는 점이다. 형식상으로는 독립 방송 규제기관이 방송윤리위원회 이후 계속 존속하고 있지만 정치권력으로부터 자유롭지 못한 상태에 있으며, 방송사 내부의 자율심의도 경영진의 선임이 정치적으로 이루어지는 관계로 별반 실효성을 거두지 못하고 있다.

둘째, 일부 방송 내용(드라마나 외국영화, 광고)에 대한 검열적 사전심의가 진행되고 있다는 점이다. 유해한 외국 수입 프로그램으로부터 어린이와 청소년 그리고 시민을 보호하기 위한 것이라고 밝히고 있지만, 사전심의는 자칫 방송에 대한 정치적 통제 수단으로 악용될 소지가 크다고 할 수 있다.

셋째, 방송의 질 향상과 품위 유지를 위한다는 명목으로 대부분의 프로그램에 대한 심의가 진행되고 있지만 정작 중요한 문제라고 할 수 있는 보도 프로그램에 편파나 왜곡에 대해서는 거의 규제하지 못하고 있다는 점이다.

넷째, 방송 심의가 개별 프로그램에 대한 평가 차원에 한정됨으로써 그 결과가 방송국의 재허가에 반영될 여지가 없다는 점이다. 방송 현업인 들이나 방송사에서 심의를 중요하지 않게 생각하는 데는 현행의 내용심의가 일회적 제재에 그치고 있다는 점도 한 몫하고 있다고 할 수 있다.

다섯째, 심의 제재조치가 프로듀서나 기자와 같은 실무자에 국한됨으로써, 심의제도가 방송 경영자나 관리자에 대한 효과적 규제 수단으로 작용하지 못했다는 점이다.

여섯째, 심의기준의 불명확성과 포괄성으로 인해 심의 제재의 일관성이 결여돼 있었다는 점이다.

이밖에, 방송 심의의 완전 자율화를 주장하는 사람들은 모든 심의가 방송국 자율에 맡겨지면 방송 내용이 자율적으로 규제․조정될 수 있을 것이라고 주장하고 있다. 물론 타당성이 있는 주장이다. 그러나 시청률 경쟁이 치열한 다매체․ 다채널 상황에서는 자율규제가 거의 의미가 없다는 사실을 우리는 전세계의 상업방송을 통해 확인할 수 있다. 현재의 모든 방송사에서 내부에 심의실을 만들어 자율적으로 운영하고 있고, 그 권한이 강화되고 있다고 하지만 내부 심의실에서 방송 내용 전반에 대한 감시와 사전심의 조치, 모니터 등을 모두 수행하는 것은 현실 여건으로 봐도 아주 어려운 일이다.

다른 한편으로 다매채, 다채널의 진전에 따라 이러한 기존 심의 제도는 운용상의 한계를 드러내게 된다. 예컨대 현재 우리 나라의 방송심의 제도는 위원회방식을 취하고 있는데, 이는 방송에 정치 논리 개입을 배제하고 합의제 심의과정을 통해 투명하고 객관적인 심의 업무를 수행하기 위한 것이다. 그런데 합의제로 심의하는 경우 기본적으로 엄청난 시간과 비용이 소요될 수밖에 없다. 다채널 상황에서 합의제 심의는 그 형식상 실효성을 갖기 어렵게 된다. 하지만 다채널․다미디어 상황이 된다고 해서 방송이 수용자에게 다양하고 질 높은 프로그램을 제공해야 한다는 원칙이 변화될 수 있는 것은 아니다.

이러한 지상파 방송 심의의 문제점은 새로운 방송미디어에도 마찬가지로 나타날 가능성이 크다. 물론 뉴미디어 방송들은 또 다른 문제가 추가될 수 있을 것이다.

케이블TV의 내용심의와 관련된 문제로는 다음 네가지를 지적할 수 있을 것이다.

첫째, 정보의 상업화 경향이 강해짐에 따라 외설․폭력 프로그램이 급격히 늘어나고 있다는 점이다.

둘째, 늘어난 공공망을 통해 무의미한 오락물이 과다하게 유통되고 공공관심사가 무시됨으로써 공동체 의식이 이완될 가능성이 커지고 있다는 점이다.

셋째, 프로그램제작자(PP)와 방송사업자(SO)가 분리됨에 따라 방송내용에 대한 책임 소재가 불분명해질 우려가 있다는 점이다.

넷째, 채널이 늘어나고 쌍방향성이 진전될수록 수용자 입장에서는 정보의 진실성을 파악하기가 더욱 어려워지고 있다는 점이다.

김영석, “멀티미디어 시대의 방송정책에 관한 연구”, ｢방송연구｣ 1996 여름, 147쪽.

다섯째, IMF 사태이후 사업자들의 경영난이 가중됨에 따라 재방송 비율이 크게 늘어나고 있으며, 간접광고 등에 대한 규제완화 압력이 가속되고 있다는 점이다.

끝으로, 법의 사각지대에서 사실상 종합유선처럼 다양한 프로그램을 내보내고 있는 중계유선방송을 어떻게 규제할 것이냐 하는 것도 중요한 문제라고 생각된다.

4. 방송환경의 변화와 방송심의

1) 미디어 융합 시대의 방송심의

방송통신 융합 혹은 매체 융합(convergence)에 대한 논의들이 많다. 졸라 풀 교수에 의하면 매체 융합이란 용어는 산업경제적인 개념으로서 기술공학적인 멀티미디어를 바탕으로 방송, 통신, 신문 등 기존의 이질적 매체 및 이종 산업간의 기술, 경영 혹은 소유권 등의 결합을 의미한다. 방송통신 융합에 관련해서도 융합에 대하여 명확하게 정의하기는 어렵지만 일반적으로는 다음의 두 가지를 의미한다. 첫째, 성격이 다른 네트워크 플랫폼들이 본질적으로 유사한 종류의 서비스를 각기 제공할 수 있는 것이다. 둘째, 전화, 텔레비전, PC와 같이 많은 사람들이 이용하는 기기들이 재결합되는 것이다.

한광접․원우현, 앞의 논문, 6-7쪽.

유럽연합 집행위원회/방송개발원 역, ｢방송통신 융합과 규제방안｣, 1998, 방송개발원 방송연구자료집 98-1, 8쪽.

이러한 방송통신 융합은 기술적 측면, 산업적 측면, 법제도적 측면으로 나누어 생각할 수 있다. 또 다르게는 망(network)의 융합, 서비스의 융합, 기업의 융합으로 구분해 볼 수도 있다. 이중에서 국가별로 크게 문제가 되는 것은 산업적 측면이라 할 수 있다. 미국, 캐나다 등지에서 이미 시작된 방송사업자간 혹은 방송사업자와 통신사업자, 방송사업자와 영상사업자간의 기업적 통합이나 제휴가 이루어지고 있는 것은 기존에 이루어지던 미디어간 규제가 일정하게 해소되었기 때문이라 할 수 있다. 법적 규제에 있어 문제가 되는 것은 방송영역과 통신영역에 대한 기존의 규제 논리의 차이 때문이다. 방송통신이 망과 서비스가 융합됨에 따라 양자에 대한 차별규제가 어려워진 것이다. 주지하듯 개인과 개인을 연결하는 통신에 있어 규제의 핵심은 원활한 소통이 되도록 하드웨어를 구축하는 문제와 개인의 프라이버시를 보호하는 데 집중되어 있었다면 방송에 있어서의 규제는 방송의 사회적 영향력에 따른 내용 품질 유지에 집중되어 있었다. 그런데 이 두 분야의 서비스 융합은 규제정책에 있어 혼란을 초래할 수밖에 없다.

황근, “방송․통신 융합에 대한 법제적 대응”, ｢사이버커뮤니케이션 학보｣ 창간호, 1997 가을, 36쪽.

디지틀 기술의 상용화를 근간으로 이루어지는 이러한 미디어 융합의 진전은 기본적으로 다채널, 다미디어 시대를 열고 있다. 이전에는 텔레비전이나 비디오와 같은 어떤 특정 매체를 대상으로 제작되어 그 소비자에게만 전달되던 프로그램이나 컨텐트들이 이제는 서로 다른 미디어 사이를 넘나들에 되었다. 이에 따라 프로그램 제작과 분배에서 소비에 이르기까지 제반과정을 개별적으로 규제해오던 기존의 규제정책의 패러다임은 새로운 각도에서 재조정될 필요성이 제기되고 있다. 유럽연합의 경우 융합에 따른 규제 정책을 기본적으로 영역별 규제 모델로부터 융합 영역에서 네트워크나 전송설비 사업, 그리고 이러한 네트워크를 통해 전송되는 서비스 사업의 구별을 모색하는 수평적 방식으로의 전환을 모색하고 있다. 이렇게 수평적 모델로 전환한다고 해도 융합되는 모든 국면을 다루는 단일 규제장치를 이끌어 낼 것인지, 아니면 서비스와 전송활동 사이의 책임분리 구조로 갈 것인지는 불확실하다. 단일의 규제장치로 갈 경우 공익과 경제적 효율성이라는 규제의 목표를 하나의 틀 속에서 보다 매끄럽게 통합할 수 있는 강점이 있다. 그러나 단일의 규제틀로 묶일 경우 공익이라는 목표가 경제적 이해관계나 우선 순위에 밀리게 될 가능성이 높다는 우려도 있다.

유럽연합집행위원회, 앞의 보고서, 80-81쪽.

융합이 일반화된다고 해도 변할 수 없는 방송규제의 목표는 ‘수용자의 이익 극대화와 위험 최소화’라고 할 수 있다. 즉 다미디어 다채널로 특징지어지는 디지틀 시대에는 지금까지 공익성 개념의 핵심 요소로 논의되어 온 보편적 서비스, 폭력적이거나 선정적이지 않은 프로그램 내용과 같은 요소들이 ‘분배의 균형성’, ‘접근성’ ‘독창성’ ‘자율성’ ‘소수계층의 권리’ 등으로 전환될 것이다. 요컨대 다매체 다채널 시대가 진전되면 진전될수록 수용자의 주권과 권익이 더욱 강조될 수밖에 없다는 것이다. 다수의 수동적인 수용자에서 소수의 세분화된 능동적인 수용자 개념으로 바뀌면서 전체이익 중심의 상부하달식의 방송 공익성 개념이 참여적 개별이익형의 공익성 개념으로 바뀐다고 할 수 있다. 때문에 디지틀 시대의 방송 공익성 개념은 획일적인 특정 기준에 의해 결정된다기 보다는 세분화된 기준에 의해서 시청자들과 합의에 의해서 시청자들의 삶의 질을 향상시키는지 여부로 판가름 나게 될 것이다.

유의선 외, ｢법․경제학적 관점에서 본 디지틀 방송정책 연구｣, 1997, 한국방송개발원 연구보고서, 202-203쪽.

2) 방송서비스의 범위 문제

융합과 관련해서 제기되는 문제는 ‘통신 같은 방송’(가령 VOD)과 ‘방송 같은 통신’(가령 인터넷방송)의 내용을 어떻게 규제할 것이냐 하는 점이다. 이는 방송 개념을 보다 구체화하고 확대하는 문제이기도 하다. 요컨대 “방송업무 또는 위성방송업무를 행하는 무선국”과 같이 기술적 측면 중심으로 규정되어 있는 방송 개념은 “방송프로그램을 공중에게 전기통신설비를 이용하여 전송하는 행위” 식으로 재규정 될 필요가 있다.  그래야만 새로운 유사방송 서비스들을 방송 개념으로 포괄할 수 있게 된다. 요컨대 다양한 방송 유사서비스가 방송인지 여부는 송신자가 공중이 직접 수신하는 것을 의도하고 있는가 하는 점과 송신자와 수신자의 유대관계, 전달방식에 있어 비밀 보장 여부, 광고 게재 여부 등을 놓고 판가름할 수 있다. 이러한 기준에 따라 방송으로 분류되는 새로운 서비스는 공익성의 관점에서 내용이 규제될 수밖에 없다.

전파법시행령 제4조 3항. <방송법> 제2조에는 “전파법에 의하여 허가를 받고 방송을 행하는 무선국”이라고 규정되어 있다.

독일의 경우 1996년 멀티미디어법 제정과정에서 방송과 통신의 경계영역적 서비스가 방송인지 여부를 판별하는 기준에 대하여 연방과 주 사이에 합의를 본 바 있다. 기준이란 그 경계영역적인 서비스가 ‘일반대중’을 대상으로 하는가 여부이다. 여기서 ‘일반대중’이라는 개념은 사회를 구성하는 인격과 의사를 가진 개인들의 집단으로 정치적 권력생산(선거권)의 주체를 의미한다. 예컨대 유료TV, PPV, 전자신문, 텔레쇼핑, VOD 등은 일반대중을 향하고 있는 서비스 분야로 기존의 방송과 같은 영역으로 인정된다. 반면, 개별주문을 기초로 한 데이터서비스(특히 온라인 서비스), 전자우편, 비디오 회의, 텔레뱅킹, 텔레의료, 전자예약제도 등은 특정한 대중을 대상으로 하고 있기 때문에 통신개념으로 이해될 수 있다는 것이다.

한국방송개발원, ｢방송규제기구의 위상과 기능에 관한 비교 연구｣, 연구보고 97-11, 134-135쪽.

일본에서도 최근 통신위성을 이용하여 수험생 집으로 영상을 전송하는 행위와 같은 것들이 방송, 통신 어디에 해당하는지 명확히 할 필요가 있다는 취지 하에 중간영역적 서비스에 대한 잠정적 판별기준을 마련한 바 있다. ‘통신위성을 이용한 통신․방송의 중간영역적 새로운 서비스와 관련된 방송과 통신의 구분에 관한 가이드라인’이라는 긴 이름의 보고서에 의하면 지금까지 방송은 희소자원을 이용하고 있다는 점과 사회적 영향력이 지대하다는 점에서 통신과 구분되는 규제가 인정되어왔다고 전제하고, 기존의 방송과 통신을 구분하는 기준은 공중이 직법 수신하는 것을 송신자가 의도하고 있는가 여부와 관련이 있다고 보고 있다.

http://www.mpt.go.jp/policyreports: ｢방송 동향과 분석｣(한국방송개발원 간), 1998.2.28. 15-17쪽 참조.

그런데 이러한 의도는 송신자의 주관뿐만 아니라 객관적으로도 인정될 수 있는가를 판별하는 기준으로 ①송신자와 수신자의 유대관계의 강도와 수신자 속성 ②통신사항이 송신자와 수신자의 유대관계와 수신자 속성을 전제로 하고 있는지 여부 ③정보전달방식의 비익성 ④수신기의 관리 ⑤광고의 유무 등이 적용되어 왔다고 보고 있다. 이에 따르면 위탁방송 사업자에 의한 유료방송의 경우 수신자가 가입하겠다고 의사를 표시할 경우 사업자가 이를 거부할 수 없기 때문에 수신자 특정성이 없다고 보고 이를 방송에 포함시켰다. 반면에 종업원 집으로 영업정보를 송신하는 행위, 의사회나 변호사회에서 그 회원을 대상으로 관련 정보를 송신하는 행위, 학원 등에서 행하는 수험생 대상의 수업영상 송신과 같은 것은 방송과 구별된다고 보았다.

5. 방송 심의제도의 개편방향

1) 심의제도의 개선과제

멀리는 일제시대부터 시작된 우리 나라 방송심의제도는 그 동안 방송제도의 변화에 따라 자율기구, 공공규제기구를 오가며 외형상 많은 변화를 겪었지만, 실질적인 내용에 있어서는 국가 중심의 가부장적 통제의 한계 속에서 이어져왔다고 할 수 있다. 가부장적 통제 심의의 가장 큰 문제는 방송 제작 주체와 수용 주체가 모두 배제된 채 타율적으로 이루어진다는 데 있다. 1990년대를 지나며 기존의 가부장주의에다가 산업논리까지 가세함으로써 방송을 국가와 자본이 일방적으로 소유하고 통제하는 양상을 띠게 되었다.

다른 한편으로 다채널화의 진전은 방송심의와 관련하여 다음 몇가지 문제를 검토해 볼 필요가 있다. 첫째, 방송 내용의 폭이 넓어지는 만치 저질의 프로그램이 범람할 가능성이 커진다. 둘째, 방송 사업 참여의 기회가 늘어남에 따라 방송 경험이 없는 사람이 책임자가 될 경우 프로그램 내용에 대한 책임감이 희박해질 가능성이 있다는 점이다. 셋째, 제공되는 정보량이 비약적으로 늘어남에 따라 이를 적절하게 선별하고 판단할 수 있는 수용자의 능력이 필요해 진다는 점이다. 각급 공공기관에 의한 미디어 교육의 필요성이 강조되는 이유가 여기에 있다. 넷째, 방송프로그램이 세분화 전문화 됨으로써 기존의 지상파 방송의 사회 통합적 기능이 약화될 가능성이 커진다는 점이다.

다채널 시대의 시청자와 방송에 관한 간담회 편/노주현 역, ｢방송 다채널 시대: 시청자 중심의 방송을 지향하며｣, 한국방송협회, 1997, 14-15쪽 참조.

이러한 점들을 고려하면서 향후 우리 나라 방송 심의제도의 개선 방향은 대략 다음 여섯 가지로 정리할 수 있다.

(1) 고비용․저효율의 타율심의의 개선

우선 많은 규제비용에 비해 효율성이 떨어지는 공공 규제기관 중심의 타율적 심의였다는 점이다. 이렇듯 방송심의를 정부가 앞장서서 타율적으로 방송국에 책임을 강요하거나 사사건건 시비를 거는 양상으로 되는 경우 방송사업자 스스로가 방송에 부여된 책임의식을 자각할 기회가 상실되어 사회적 책임의식이 정착하기 어렵다. 반면에 방송사업자를 중심의 다수주의적 공익성, 즉 많은 시청자가 원하는 것을 서비스해야 한다는 식의 자유시장 경쟁논리로 무장되어 무조건적인 자율심의 만을 주장하는 것도 마찬가지로 한계를 갖게 마련이다. 이 양자를 적절히 조화시키는 것이 방송규제정책의 일차적 과제다.

방송위원회, ｢‘97 방송편성․정책연구위원회 종합보고서｣, 104쪽.

(2) 긍정․부정 요소 조화된 구체적 심의 기준 마련

다음으로는 방송 심의의 가이드라인이라 할 수 있는 심의 기준이 모호한데다가 부정적 기준 중심이었다는 점이다. 심의 기준이 명확해야만 제작자나 심의위원이 명확한 입장을 가지고 프로그램을 대할 수 있다는 면에서 지속적으로 구체화해 나가야 할 것이다. 1963년 방윤에서 심의기준을 처음 만든 뒤 수 차례 개정되면서 현재에 이르고 있는 데, 기준의 내용은 대체로 도덕적 당위성을 강제하는 사항이 주축을 이루고 있다. 또한 현행 방송심의 기준은 대개 어떤 것을 금지하는 부정적 기준(negative standard) 중심으로 구성되어 있기 때문에 긍정적인 양질의 프로그램 제작을 장려하는 데는 전혀 기능하지 못하고 있다. 요컨대 모험적이고 실험성이 강한 프로그램 제작보다는 최소의 비용으로 시청률만 제고하고 심의 제재의 그물을 피해나갈 수도 있다는 것이다. 따라서 심의 기준을 긍정적인 요소와 부정적인 요소를 적절하게 배합할 필요가 있으며 그 부정적, 긍정적 요소를 공히 평가할 수 있는 방법도 모색될 필요가 있다. 또한 심의기준 제정에서 개별적 심의에 이르기까지 수용자 단체와 방송 현업인이 참여할 수 있도록 보장해야만 적실성 있는 기준으로 인정될 수 있다는 점도 고려되어야 한다.

정윤식, “멀티미디어 시대의 심의제도”, 방송위원회 편, ｢멀티미디어 시대의 효율적인 심의규제체계 연구｣, 1996, 169쪽.

(3) 다양하고 영향력 있는 제재 방안 모색

세번째로는 규제주체인 방송위원회 권한이 애매한 관계로 단발성 관계자 징계의 악순환에 빠져있다는 점이다. 이는 방송 심의가 실제적인 영향력을 행사하기 위해서 명확하게 설정되어야 할 필요가 있다. 심의 결과에 따른 제재 초치는 크게 보아 방송사나 관계자에 대한 제재, 운영규제(허가 기간 축소 혹은 재허가시 반영), 경제제재(광고 규제 혹은 벌금 부과) 등으로 구분될 수 있다. 우리 나라의  경우 방송사나 관계자에 대한 제재에 머무르고 있다는 데 근본적 문제가 있다. 향후에는 방송사나 채널에 대한 종합평가제를 도입하여 이를 재허가의 근거로 삼을 필요가 있다. 또한 방송사업자가 시청률을 올려 광고수입을 늘리겠다는 유인을 없애기 위해, 평가점수가 낮은 프로그램이나 채널에 대해서는 벌금을 부여하는 방법을 적극 검토할 필요가 있다.

(4) 청소년 보호를 위한 대책 마련

네번째로는 산업적 경쟁의 가속화와 다채널화의 진전으로 외설적이거나 폭력적인 프로그램이 늘어남으로써 방송 내용으로부터 어린이와 청소년을 보호하는 문제가 시급히 제기되고 있음에도 불구하고 이에 적극 대처하지 못하고 있다는 점이다. 우리 나라에서 지난해 <청소년보호법>이 제정된 후 청소년위원회에서 유해미디어 환경 개선을 위해 많은 노력을 하고 있지만 아직까지는 실효를 거두지 못하고 있는 것으로 보인다. <청소년보호법>에서는 청소년을 보호하기 위한 여러 규정을 두고 있는 데, 대표적인 것이 제10조 청소년 유해매체 심의기준이다. 이 기준에 의하면 성적인 욕구를 자극하는 선정적이거나 음란한 것, 폭악성이나 범죄의 충동을 일으킬 수 있는 것, 폭력행사나 약물 남용을 자극하거나 미화하는 것, 반사회적이거나 비윤리적인 것, 정신적․신체적 건강에 명백히 해를 끼칠 수 있는 내용을 담고 있는 것은 유해매체물이 된다. 이러한 유해매체물은 청소년보호시간대(오후 1시부터 오후 10시)에는 방송할 수 없도록 하고 있다.

현재 청소년 보호 및 성표현물 심의와 관련된 법으로는 청소년보호법을 비롯하여 형법(233-234조), 미성년자보호법, 아동복지법, 공연법, 영화법, 음반 및 비디오에 관한 법률, 방송법 등 무려 14가지에 이르고 있다.

청소년보호법시행령 제18조.

미국, 영국, 프랑스 등도 청소년 보호시간대를 설정하여 시행하고 있다. 미국의 지상파 방송의 경우 저질프로그램은 오전 6시부터 오후 10시 사이에 방송할 수 없도록 하고 있다. 영국의 경우 청소년에게 부적당한 프로그램은 오전 5시30분부터 오후 9시 사이에 방영할 수 없도록 하고 있다(유료방송에 대해서는 완화). 프랑스의 경우 선정적이거나 폭력을 선동하는 프로그램의 경우 오전 6시부터 오후 10시30분 사이에는 방송할 수 없도록 하고 있다(스크램블이 있는 방송의 경우 시간대 제한이 완화 됨).

(5) 미디어별 차별화 문제

다미디어․다채널 시대, 미디어 융합 시대의 방송 내용 심의와 관련하여 논의되어야 할 사항으로 미디어별로 심의를 차별화 하는 문제다. 지상파 방송, 케이블TV, 위성방송, 주문형방송, 전광판방송, 인터넷방송 등으로 방송 관련 미디어가 확대되고 있는 데, 이들을 통해 방송되는 내용에 대한 심의 기준은 동일성과 차별성이 동시에 유지될 필요가 있다.

동일해야 한다는 것은 다미디어 시대가 된다해도 수용자가 방송을 시청하는 상황은 근본적으로 달라지지 않는다는 사실과 관계가 있다. 즉 수용자는 지상파방송이냐 유선 혹은 위성방송이냐에 무관하게 동일한 수상기를 통해 방송을 접하게되기 때문에 내용 규제의 근본 논리가 달라지지 않는다. 반면에 차별성이 있어야 하는 이유는 각 방송이 근거하고 있는 자원이 다르고 접근비용, 사회적 영향력 등이 상이하다는 점을 인정해야 하기 때문이다. 전파를 이용하여 불특정 다수에게 전달되는 지상파방송과 소수의 가입자만을 대상으로 방송하는 주문형 방송을 동일하게 규제하는 것은 무모한 일이다. 위의 <표 2>는 다양한 방송서비스가 차별화 되어야 한다는 면에서 시청자의 폭, 접근비용, 프로그램 성격, 시청자 유형, 자원의 성격, 영향력과 같은 변수를 가지고 변별해 본 것이다. 기존의 지상파 방송과 케이블TV, 영화 등의 심의 규제가 차별화 되어야 할 이유를 알 수 있다.

<표 2> 매체별 규제 차별화 근거

구분	지상파	케이블		PPV	영화/비디오
		베이직	유 료
시청자 폭이 넓다	○	△	×	×	×
접근비용이 저렴하다	○	△	×	×	×
양질의 프로그램 중심이다	○	○	×	×	×
시청자가 소극적이다	○	△	×	×	×
공공재를 이용한다	○	△	△	△	×
영향력이 막대하다	○	△	×	×	×

※범례 : ○ - 그렇다,  △ - 약간 그렇다, × - 그렇지 않다

(6) 수용자의 심의 참여 활성화

끝으로 공공기관 중심으로 심의가 진행됨으로써 일반 수용자의 방송 참여가 보장되지 않고 있는 점을 개선할 필요가 있다. 물론 현재 양 방송위원회의 심의위원회나 각 방송사 시청자위원회에 시청자 단체 대표들이 부분적으로 참여하고 있지만, 체계적으로 시청자의 권리가 방송심의에 반영되고 있다고 보기는 어렵다. 정해진 틀 속에서 가부의 판단에 한 표 행사하는 방식에 구속되어 있기 때문이다. 지난번 각 텔레비전 방송사의 재연화면이 갖는 문제에 대하여 공청회를 열고 활발한 여론 수렴활동을 벌인 시청자 단체가 있었던 것처럼 간헐적으로 운동차원에서 시청자의 요구가 분출되고, 부분적으로 반영되는 경우가 있기는 하지만 시청자의 주권 행사라는 차원과는 거리가 있다. 방송 규제정책, 심의 기준 설정, 심의 제재의 결정, 방송사 운영감시와 같은 영역에서 다차원적으로 수용자의 요구가 개진될 수 있도록 할 필요가 있다.

2) 방송 심의제도 개편방향

새로운 방송심의 제도는 위에서 논의된 문제점들을 해소하는 방향 재편될 필요가 있다. 여러 가지 논의가 분분하게 제기되었지만 핵심적인 요소는 다채널 다미디어 시대가 진전될수록 어린이와 청소년을 보호하는 문제는 더욱 심각하게 제기될 수밖에 없으며, 수용자의 선택권을 보장하기 위한 다양한 프로그램이 제공되어야 한다는 점이었다. 타율적 공공심의의 한계를 극복하고 수용자 복지를 극대화하기 위한 방안으로 등급제와 평가제에 관한 논의들이 활발하게 진행된 바 있다.  다음의 <그림 1>은 현재의 방송 심의제도 개편 방향을 간략하게 도해해서 정리한 것이다. 자율적이고 사후적인 심의 중심으로 재구성되어야 하며, 방송 공익성 실현을 위한 규제의 책임도 방송사, 공공규제기구, 수용자단체, 일반 수용자 등으로 분산되어야 할 것이다.

<그림 > 심의제도 재편의 방향

사 전 심 의

등 급 제

위원회 사전심의

․내부 심의실

자 율 심 의	타 율 심 의

․내부 심의실 평가

평 가 제

․위원회 평가

․수용자 모니터

사 후 심 의

(1) 등급제 논의

방송프로그램 등급제는 표현의 자유에 대한 억압을 최소화한다는 면에서 심의 업무를 가급적이면 방송사에서 자율적으로 수행하게 하고, 수용자가 방송 내용에 대하여 법에서 보장하고 있는 여러 방식으로 이의를 제기할 수 있게 함으로써 국가 부문 중심으로 진행돼 온 방송 심의를 시민사회와 방송사에게 이관하고 규제기구는 이에 대한 평가와 감독 중심으로 업무를 분장하는 방안이라 할 수 있다. 1990년대 이후 각국에서 등급제나  V-칩 관련 논의가 활성화되고 이것이 제도화되는 이유는 이런 맥락에서 이해 할 수 있다. 미국, 영국, 캐나다, 프랑스 등지에서 많은 논란을 거쳐 방송프로그램 등급제를 시행하고 있다. 우리 나라에서는 지난해 7월 청소년보호법이 발효됨에 따라 방송에 청소년보호 시간대가 설정되었고 방송사들은 자율적으로 등급표시를 시행하고 있지만, 아직은 시험적인 단계를 벗어나지 못하고 있다.

프로그램 등급제는 본래 선정적이고 폭력적인 방송 내용으로부터 어린이와 청소년을 보호하기 위해 포괄적이고 실용적인 규제 방안으로 제도화한 것이다. 방송되는 모든 프로그램이 담고 있는 폭력성, 선정성 등 음란하거나 반사회적인 내용의 정도에 따라 등급을 정하고 편성시간대를 제한하는 방식으로 규제하는 것이다. 방송이 되기 전에 프로그램 내용을 심의하고 등급을 결정해야 한다는 면에서 사전 심의의 성격을 띠게 되지만, 그 심의 주체가 방송사라는 점에서 자율규제의 한 방법이기도 하다. 상술하자면 방송위원회와 같은 공공 규제기관에서는 시청자 보호를 위한 각종 법규나 지침을 만들고 각 방송사에서는 방송될 프로그램에 자에 심의기구를 통해 심사하여 등급을 결정하게 된다. 수용자들은 화면에 일정한 크기로 표시되는 등급 표시에 따라 어린이와 청소년의 시청을 통제할 수 있는 것이다.   미국의 경우 연방통신법에 텔레비전수상기에 V-칩 장착을 의무화함으로써 등급제의 실효성을 높이고자 시도하고 있다. 시청자가 텔레비전 수상기에 내장된 V-칩에 폭력적이고 선정적인 프로그램의 등급 허용 범위를 입력하여 특정 등급의 프로그램을 볼 수 없게 할 수 있는 것이다.

프로그램 등급제는 이렇듯 내용심의가 갖는 위헌 시비를 없애고 방송 규제주체와 방송사, 그리고 수용자가 역할을 분담하여 유해하거나 반사회적인 프로그램을 방송에서 추방하고자하는 내용 규제 방법이라 할 수 있다. 이러한 등급제가 성공적으로 정착하기 위해서는 등급 판정 기준이 사회적 합의를 통해 만들어져야 한다. 방송사에서는 등급 지침을 성실히 준수해야 하며 가능한 범위 내에서 미디어 교육과 관련되는 프로그램을 편성하여 시청자의 미디어 내용에 대한 이해 증진에도 노력할 필요가 있다. 또한 시청자나 시청자운동 단체에서는 건전한 방송문화 정착을 위해 유해프로그램 추방 캠페인이나 ‘TV 끄기 운동’과 같은 적극적인 시청자운동을 활성화시켜야 한다. 방송 내용을 공적으로 책임지고 있는 규제기구에서는 시청자들의 불만을 수렴할 수 있는 다양한 창구를 개설하고 불만해소에 노력해야 한다.

(2) 평가제 논의

방송평가제는 기존의 시청률 중심의 계량적, 형식적 방송 평가를 프로그램 내용, 편성, 다양성, 사회생활과 문화증진에의 기여, 수용자의 평가와 같은 다차원적 질의 개념으로 대치하기 위해 모색되고 있는 제도라 할 수 있다. 방송 심의와 관련해서는 기존의 장면 삭제나 부분적 문제제기 중심의 심의제도 운영을 개선하기 위한 시도라고 할 수 있다. 따라서 방송평가는 프로그램에 대한 준사법적 심의가 아니라, 방송활동에 대한 심층적 분석과 장기적 추세에 대한 누적적 심의일 필요가 있다. 방송평가에는 방송 내용의 분석과 경향 파악, 방송사업의 생산성과 시장효율성 평가, 다양한 채널운용의 사회문화적 효과, 시청자의 반응과 여론의 향배, 방송산업의 자원동원능력 등에 대한 분석이 포함되어야 하며, 미시적 분석과 거시적 분석을 통괄하는 방송 전반에 대한 통합적 시각이 견지되어야 한다.

유재천, “방송환경의 변화와 방송평가의 방향모색”, ｢방송연구｣, 1994 겨울호, 7쪽.

<표 3> 방송평가제 시안

평가영역	평가요소	평가주체
프로그램	․심의 통계 지수 ․다양성 지수 ․우수성 지수 ․주시청 시간대 내용 ․특별 편성 프로그램 내용	위원회/시청자단체
시청자 관련	․시청자 만족 지수 ․시청자 참여 지수 ․시청자 단체 평가 지수 ․시청자 위원회 활동 지수 ․시청자 불만 처리 지수	위원회/방송협회 위원회/시청자단체 시청자단체 위원회 시청자단체
사회공헌	․규범 준수여부 ․공익 프로그램 지수 ․공익 활동 지수 ․대외 활동 지수	위원회
경영평가	․재무 상태 ․사업성 ․경영 능력	신용평가 기관
환경 지수	․현업인 만족도 ․프로그램 제작 독립성 ․사내 의사 결정의 합리성 ․기타	위원회
자율 심의	․자율 심의 위원회 구성 ․자율 심의 위원회 운영 실태 ․자율 심의 위원회 위상 및 실태 ․자율 심의 결과 적정성	위원회/자율 심의 위원회

이러한 방송평가는 기본적으로 방송사 재허가의 기준이 될 뿐만 아니라 방송제도의 적정성에 대한 평가자료로서 제도 개편이 필요한 경우 중요한 기준이 될 수 있다. 또한 방송평가제가 정착되는 경우 방송사업자와 방송인에게는 바람직한 방송의 방향을 제시할 수 있으며, 수용자에게는 방송사에 대한 객관적 판단 자료를 제공할 수 있게 된다.

앞의 <표 3> 방송평가제 시안은 향후 방송 평가를 위한 방안을 잠정적으로 모색해 본 것이다. 우선 방송 평가의 영역을 프로그램, 시청자 관련 사항, 사회적 공헌도, 경영에 관련되는 사항, 제작 환경관련 사항, 자율 심의 이행정도 등으로 구분하고 각 영역에 대한 구체적 평가 요소와 평가 주체를 밝힌 것이다. 문제는 평가 요소가 아주 방대하다는 점과 다분히 질적인 요소들을 어떻게 계량화하거나 객관화하여 측정할 수 있을 것이냐 하는 점에 있다고 생각된다.

종합유선방송위원회 내부 문건, [방송평가방법 기초 연구], 1998, 4-8쪽에서 구성.

최근 향후 방송심의 패러다임 변화의 방향으로 ‘방송평가제 도입’을 검토하고 있는 종합유선방송위원회에서는 방송평가의 원칙과 방법을 정리해 보면 다음과 같다.

종합유선방송위원회, 앞의 문건 요약.

먼저 방송평가의 기본원칙으로 다음 여섯 가지를 들고 있다.

첫째, 규제 목적의 소극적 평가가 아니라 바람직한 방송문화 형성과 방송이념 구현을 위한 적극적 평가다.

둘째, 방송의 산업적 측면과 문화적 측면을 모두 반영할 수 있는 평가를 지향한다.

셋째, 평가의 객관적 기준을 확보하여 자의성을 배제한다.

넷째, 방송현업인, 수용자, 전문가의 견해가 균형 있게 반영될 수 있도록 한다.

다섯째, 방송환경 변화에 탄력적으로 대응할 수 있는 평가 방법을 추구한다.

여섯째, 방송평가가 실제 프로그램 제작과 방송사 운영에 도움이 될 수 있도록 한다.

다음으로 방송평가의 포괄적 방법으로는 다음 세가지를 제시하고 있다.

첫째, 방송의 공정성, 공공성, 공익성, 윤리성이라는 상위가치에 연결될 수 있는 기본 요소 분석을 통해 종합적으로 평가한다.

둘째, 방송프로그램의 내용, 편성, 방송이념 구현 등에 필요한 인적, 물적 요소, 방송의 사회공헌도 등에 대한 체계적이고 종합적인 평가를 지향한다.

셋째, 방송현업인, 방송전문가, 시청자 모두에게 방송평가의 기회기 주어지도록 한다.

끝으로 이러한 방송평가제가 실효성을 갖추기 위한 방안도 제시하고 있다.

첫째, 방송 평가 결과에 따라 행정적․재정적 지원을 차별화 한다. 우수 방송사업자에게는 세제상의 혜택이나 기금 지원, 표창 등을 고려한다는 것이다.

둘째, 방송 평가 결과를 공표하여 여론화 한다.

셋째, 평가 결과 일정 점수 이하의 사업자에게는 등록취소, 허가취소 등을 검토한다. 혹은 일정기간 영업 정지시키거나 과징금을 부과한다.

넷째, 평가 결과가 일정 수준에 미달하는 경우 개선을 명령한다.

(3) 등급제․평가제의 정착 방향

이러한 등급제와 평가제가 새로운 방송심의 제도로 정착하기 위해서는 방송 규제기관, 방송사, 수용자 단체, 개별 수용자 모두가 역할을 분담한다는 자세로 책임을 다할 필요가 있다. 아래의 <표 4>는 이상에서 기존의 권위적이고 타율적인 방송심의에 대한 대안으로서 검토한 방송 프로그램 등급제와 방송 평가제가 실효성 있는 제도로 정착되기 위한 방안을 정리해 본 것이다.

방송위원회와 종합유선방송위원회와 같은 프로그램 심의 규제 기구에서는 등급화와 평가를 위한 지침과 기준을 사회적 합의를 통하여 만들고 시행해야 할 것이다. 또한 다미디어, 다채널 시대에 수용자들이 능동적으로 미디어를 이용하는 데 도움이 될 수 있도록 미디어 교육을 지원할 필요가 있을 것이다.

<표 4> 등급제․평가제 관련 각 기관 업무

구 분	등 급 제 관 련	평 가 제 관 련
규 제 기 구	․합의 통한 등급지침 마련 ․미디어교육 지원	․평가 요소/지수 마련 ․주요 영역에 대한 평가 수행
방 송 사	․자율적 등급 부여 ․각 프로그램에 등급 표시	․평가요소 확인 및 준수 노력 ․바람직한 방송제작 방향 설정
수용자 단체	․등급의 적정성 모니터 ․등급 관련 불만 제기	․방송평가에 직접 참여
수용자 개인	․등급정보 통한 청소년 보호	․평가 근거로 방송사 판단

방송사나 방송사업자는 스스로 제작하거나 편성하는 방송 내용에 대하여 책임을 진다는 자세로 등급 부여나 각 평가 요소에 대하여 적극적으로 반응할 필요가 있다. 그럴 때 자율적이고 책임 있는 프로그램 제작 관행이 정착될 수 있으며 나아가 건전한 방송문화가 뿌리 내릴 수 있을 것이다.

각 수용자 단체는 보다 체계적으로 방송 내용을 모니터하여 등급 부여가 적정한지, 방송평가가 정당한지 여부를 점검할 필요가 있다. 모니터 결과 지침과 기준에 어긋나는 것이 있을 경우에는 각 위원회에 이의를 제기할 필요가 있다. 또한 수용자 개인들은 방송을 통해 제시되는 등급정보를 통해 어린이와 청소년을 ‘관리’할 필요가 있다.■

•지정토론•

방송심의에 대한 제언

홍 석 경 방송위원회 선임연구원

방송심의란 주제는 심의에 관련된 각 기구의 입장에서 한편의 논문으로 표현될 만큼 다양한 의견과 입장이 가능한 주제이다. 최영묵 박사의 발제는 이러한 다양한 입장을 고려하여 방송정책과 제도 전문가로서의 최박사의 개인적 견해라기 보다는 그동안 여러기구와 연구위원회, 연구자들이 발표한 자료를 참조하여 요약한 것이라고 생각된다. 발제자가 심의에 대한 매우 심도있는 견해를 전개했으므로, 여기에서 다시 중요한 지적을 세부적으로 반복하는 것 보다는 본 발제문이 좀더 고려했으면 하는 점, 서로 견해를 달리하는 점을 중심으로 몇가지 지적하겠다. .

먼저 본 발제는 여러 가지 기존 연구결과들을 참조한 결과, 다분히 이상적인 방송심의의 지평을 그려내는 방향으로 전개되었다. 그 결과 방송심의 현실의 실질적인 문제점을 파악하여 이를 해결할 수 있는 현실적으로 실현가능한 제도, 바람직한 심의효과가 창출될 수 있는 개선안 보다는 어떻게 완벽하게 모든 심의관련 요소를 빠뜨리지 않고 새로운 심의제도에 포괄할 수 있는가에 중점을 두고 있다.

그 결과 방송심의 개념을 지나치게 확장하는 결과를 초래하게 되었다. 발제자는 심의제도의 특성과 방송규제 전반에서 심의가 담당해야할 기능과 효과를 만능적인 것으로 해석하는 위험을 내포하고 있다.

발제자는 방송심의를 “방송물의 내용을 검토하고 심사하는 것”이라고 원칙적으로 규정했지만, 실질적으로는 이 개념을 매우 넓은 것으로 확장시키고 있다. 허가심사에 까지 확장하여 “허가심의”란 용어를 만들어낼 뿐만 아니라, 방송심의를 “(p.3 중간) ...를 근거로 방송내용 전반을 심사, 감시, 평가하고 그 결과를 가지고 방송사의 행위를 제한하거나 격려하는 일체의 행위”로, “한마디로 방송규제의 제도적 표현이 방송심의”라고 규정했다.

이처럼 방송심의를 광의로 해석하여 규제 전체를 심의의 입장에서 접근하는 것은 규제를 지나치게 소극적인 행위로 해석했을 뿐만 아니라, 21세기 영상산업의 중요성과 거기에서 방송이 차지하는 중요성을 지나치게 정치적이고 규범적인 차원에서 해석하고 있다고 생각된다. 방송심의는, 다양한 차원에서 이루어지며 여러제도의 복합적인 효과의 합이 “+”가 되게하기 위한 광의의 방송정책과 규제의 한 차원일 뿐이다.

방송규제의 여러 차원에 대해서는 새로운 토론회가 필요할 정도로 논의할 것이 많은 분야이다. 방송규제의 내용에 대해서는 그동안 방송규제를 정부의 통제 차원에서 생각하는데 익숙한 한국상황에서 수많은 방송법 논의를 거치면서도 거의 다루어지지 않은 부분이다. 선진국의 경우, 방송규제는 갈수록 정치적인 내용이 감소하고 경제적이고 문화적인 내용 중심으로 재편되고 있다. 방송규제는 급변하는 세계의 방송기술, 방송시장의 구조변화에 대응하여, 자국의 문화산업의 핵심적인 부분(영향력, 자본의 크기, 문화 정체성의 차원에서)인 방송이 어떤 유기적인 기능을 수행해야 하는가에 초점이 맞추어져 있다. 이러한 시각의 차이는 매우 큰 결과의 차이를 가져온다. 정부의 정치적 통제차원의 시각에 있는 한국의 방송법이 국산 프로그램 편성 %, 보도, 교양, 오락의 %를 규제하지만, 후자의 시각에서는 국산 프로그램의 정의(국내 하청생산된 디즈니 애니메이션은 국산인가 외국산인가? 등)를 명확히 하고, 그에 대한 편성(방송시간의 양적 규제) 및 제작비 규제(장기적인 프로그램의 질 확보), 어린이 프로그램의 정의(많은 나라에서 디즈니산 수입물은 어린이 프로그램에 포함되지 않는다)와 편성 쿼터, 그리고 프랑스와 같은 문화정책이 발전되 나라에서는 프로그램의 단위시간당 최저제작비 및 방송사의 시청각 창작물과 영화에 대한 투자를 의무화하는 등 장기적인 방송생산물의 질적 수준 제고와 경쟁력 향상에 힘을 기울이고 있다.

본인의 입장은 방송심의 문제는 심의의 기능과 목표가 무엇인지를 규정하고, 그 목표에 도달하기 위한 가장 효율적이고 현실적인 방법이 무엇인가를 쫓아서 전개되야 한다는 것이다. 방송심의에 대한 우리 사회의 과도한 관심과 지나치게 확장된 정의는 그동안의 방송심의가 급변하는 방송환경에 맞추어 변화하지 못했고 한국의 방송규제가 공보처와 방송위원회 등으로 이원화되어 제대로 기능하지 못헀기 때문이다. 이 조건은 새방송법에 의해 새로운 강력한 독립규제기구가 만들어지면 해소되리라고 전제하고, 그 조건 아래서 방송심의 문제를 풀어가야 할 것이다.

방송심의는 방송규제 전체를 포괄하는 전능한 제도가 아니라 방송산업이 자율적, 창의적, 경쟁력있는 프로그램 생산을 위해 경쟁해나가면서도, 방송의 매체적 특성으로 인한 부산물인 사회적 해악을 최소화하기 위한 윤리적 원칙, 안전장치와도 같은 제도이며, 방송 규제제도 일체의 한 부분일 뿐이다. 그러므로 우선적이고 보편적이며 구체적인 목표는 인권보호(사생활 보호, 초상권 보호, 인종차별, 성차별, 등)와 어린이, 청소년 보호, 정치적 공정성 등이다. 프로그램의 “질”이 조작적으로 규정할 수 없는 개념인 것도 문제이지만, 프로그램의 질과 다양성 확보는 사후적인 내용심의로 도달할 수 있는 것이 아니다. 발제자는 서두에서 방송심의는 프로그램의 질과 다양성 제고, 수용자 복지의 극대화를 위한 것이라고 밝힌 바 있는데, 실제 방송심의 개념은 프로그램의 질과는 오히려 상충될 수 있는 규제이다. TV프로그램으로서 보기 드물게 예술성이 높다고 평가된 <모래시계>나 <애인> 등이 방송심의에서 폭력성과 선정성으로 크게 문제되었던 것이 그 사례이다. 이것은 방송심의를 필요악으로 본다는 것이 아니라, 적어도 공공재인 전파 또는 공공의 캐리어를 이용한 방송이 자율성과 창작의 자유를 누리면서도 지켜야할 게임의 규칙과도 같은 것으로 봐야한다.

윤리적으로 옳은 프로그램이 질적으로 높은 프로그램인가? 언론이 자주 사용하는 프로그램의 “완성도”라는 것도 마찬가지로 모호하고 무책임한 개념이다.

방송심의를 이처럼 협의로 정의하고, 다양한 방송규제의 한 차원으로서 전반적인 방송규제제도의 긍정적인 효과를 위해 기능하게 하려면, 다음과 같은 방송계 주체들 사이의 임무분담이 필요하다.

▶정부 : 내용심의에서 손을 뗌. 프로그램 질과 다양성 확보위한 문화적, 경제적인 규제정책 수립

▶독립규제기구 : 규제정책의 수행 및 정당한 절차의 심의제도 정립 (예 :	등급제) ; 방송사와 합의된 게임의 원칙이 제대로 수행되고 있는 지 감시 ; 미디어 교육 주도 ;  심의 결과 재인허가시 반영

▶방송사 : 제작자 전체가 심의규정 및 등급제 학습, 체질화(PD가 내용등급에 1차 자율심의자가 될 필요)-사내 자율심의 회의에서 등급확정

▶시민단체 : 정치적 공정성과 어린이, 청소년 보호 부분에 대한 감시, 여론활동

특히 방송의 정치적 공정성 문제는 독립 규제기구나 어떤 잘 만들어진 가이드라인으로도 해결될 수 없는 복잡한 문제이다. 이 부분은 그동안 시민단체의 활약상이 두드러져왔던 것 처럼, 시민단체들의 지속적인 감시, 모니터활동, 여론화를 통해서 방송사가 독립성과 전문성을 추구하도록 압력을 가하는 것이 최상의 방법이라고 생각된다.

▶시청자 개인 : 의식화, 자녀에 대한 시청지도

이러한 역할분담을 위해서 등급제와 같은 방송심의를 매개하는 제도는 매우 유용하다고 생각된다. 방송위원회가 수년에 걸쳐 방송 등급제 연구 조사와 이미 실시하고 있는 나라에서의 현지조사를 통해 얻은 결론은, 등급제 도입의 난점은 발제자가 지적한 것처럼 사회적 합의를 얻은 등급판정 기준을 만드는 일 자체 보다는(이것은 합의를 얻기 위한 공개된 절차의 정당성을 통해 도달할 수 있다) 등급제 도입을 위한 전제조건들(방송 프로그램 사전전작제, 신문과 잡지의 등급표시 의무화, 등급제에 대한 시청자 교육)을 갖출 수 있을 것인가라는 문제이다.

등급제는 채널별, 매체별 차이를 반영하기에도 좋은 제도라고 생각된다. 심의의 원칙을 동등하게 적용하면서도(인권보호, 어린이, 청소년 보호, 정치적 공정성의 원칙이 매체에 따라 다를 수는 없다), 매체별 차이를 고려하여 시간대별 등급의 완급을 조절할 수 있기 때문이다.

등급제를 통한 방송심의가 효과적으로 이루어질 수 있도록 재인허가 심사시에 반영해야 한 다는 것 또한, 방송 재인허가가 실질적으로 막대한 사회적 투자를 전제로하는 방송사의 허가를 취소할 수 있지 못하다는 점에서 자칫 말잔치에 지나기 쉽다. 이보다는 방송 인허가 추천의 주체인 통합방송위원회가 각 방송사와 재인허가시 마다 개별적인 계약을 맺어, 구체적인 방송의 임무에 대한 동의와 책임을 얻어내는 것이 효과적일 것이다.

마지막으로 현행 방송심의의 문제를 분석하는 입장에 대해서 한가지 지적하고 싶다. 발제자가 제일 우선적인 문제로 지적했듯이 과연 방송심의가 제대로 이루어지지 않는 것이 정치권력으로부터 자유롭지 못한 때문인가? 이것은 방송위원회의 다른 권한(방송사 이사 선임 등)을 둘러싼 정치적 독립성 확보 논의가 구체적인 검토없이 방송심의 분야에 까지 확대된 기우라고 생각된다. 우리는 방송의 모든 문제를 너무나 정치적인 시각에서 접근함으로써, 21세기가 요구하는 방송정책의 중요한 차원을 대부분 간과하고 있다는 우려에서 이 사항을 지적하고 싶다.

대부분의 방송심의 대상 프로그램과 관련 항목을 보면, 선거기간과 같은 특별한 기간을 제외하고는 폭력성, 선정성에 대한 내용이 대부분이다. 그것은 동등시간 분할제와 같은 양화된 잣대를 제외하고는 정치적 공정성을 측정하기가 매우 어렵다는 이유가 더 크지, 위원들중 여러명이 여당을 옹호하기 때문이라고 보는 것은 지나치게 환원적인 해석이라고 생각된다. 현재 위원회의 방송심의의 절대다수를 이루는 프로그램의 선정성, 폭력성 허용수준을 둘러싼 의견대립은 여, 야 간의 문제라기 보다는 한국 사회에서 양식을 가진 위원들 사이의 성향의 문제, 세대간, 직종간의 문제, 전문성의 문제로 보는 것이 옳다.(전원 50대 이상의 비방송전문인으로 구성된 방송위원회에서 30대나 40대 학부모의 시각, 방송인의 시각을 반영하는 견해를 얻기는 힘들다.) 심의와 관련된 한, 공평한 위원 선임은 정치적인 분할이라기 보다는 직종간, 세대간, 서로다른 방송철학 나아가 교육철학과 인생철학 사이의 대립이라고 보는 것이 옳을 것이다. 또한 방송위원회가 지난해 말부터 끊임없이 골치를 앓고 있으며 강한 경고를 내리고 있는 지역민방들의 상품전(광고에 관한 심의규정의 공공연한 위반) 문제가 개선되지 않고 있는 것에서 알 수 있듯이 방송심의의 효과 문제는 방송규제 전반의 문제(실질적인 제재의 권한부여, 게임의 원칙 정립, 사법부오의 공조 등)로서 접근해야 할 것이다.

김 창 현 종합유선방송위원회 심의기획부장

1. 기본방향

■ 정부여당의『사전심의 폐지』정책 결정의 의의 : 내용규제에 대한 패러다임의 기본적인 변화를 의미

ㅇ 기존의 규제기관에 의한 타율심의로부터 표현자유의 보장과 자율심의에 의한 책임성 요구

ㅇ 수동적 보호대상자에서 프로그램에 대한 능동적 판단주체로서의 수용자 개념의 재설정

■ 내용규제 관련 정책 및 심의업무 변화 방향

◦ 업계 자율(자체)심의 활성화

◦ 위원회 심의업무의 개선(질적 변화)

⇒ 프로그램등급제의 도입

․ 수용자의 능동적 시청행태 유도

․ 어린이․청소년 보호

⇒ 방송평가제의 도입

․ 문제장면 적발위주의 기존 심의행태 탈피

․ 방송행위 전반 평가

◦ 시청자미디어교육 및 시청자운동 활성화

2. 주요사항에 대한 의견

A. 【 프로그램등급제 도입 관련 】

1) 기본방향 - 등급제 전면실시의 문제점

ㅇ국내여건

- 현재 방송사업자 여건과 책임의식 부재로 준비정도 미비

- 전면적인 자율성 부여시 국민들의 반발 및 혼란 예상

ㅇ외국과의 비교시 문제점

- 선진국 도입 취지는 매체의 상업성과 역기능 해소를 위한 방송사업자의 자율규제 활성화 및 수용자 책임 강조, 방송행정 탈규제 차원

- 우리나라의 경우 사전심의 폐지 대안 및 업계 자율심의 강화라는 측면에서 제한적(현실적) 의미

- 특히, 등급제의 수혜자인 시청자와 방송사업자의 자발적인 논의과정과 충분한 합의 도출 과정 없어 모든 매체에 일시적으로 실시할 경우 많은 혼란과 부작용 초래할 우려

2) 방안

ㅇ등급제를 업체 자율로 실시하되, 케이블TV 및 공중파TV의 모든 프로그램에 대한 등급 구분보다는 현행 케이블 TV에서 시행하고 있는 일부 장르(극영화, 만화영화 및 드라마에 확대적용)에 한해 등급제를 일정기간 적용토록 하는 것이 바람직함.

ㅇ등급고지를 의무화(심의규정에 반영)하되, 등급 고지방법은 방송사업자 자율로 마련, 시행토록 함.

■ 향후 등급제 정착을 위한 전제

ㅇ시청자들의 자발적인 참여 위한 시청자 대상 모니터교육 강화

ㅇ등급제를 정착화할 수 있는 제도적 보완책 강구

ㅇ신문, 잡지 등 인쇄매체에 등급정보를 제공토록 제도적 장치, 재원 마련

ㅇ현행 방송프로그램에 대한 어린이 청소년보호 관련법 정비 및 일원화 필요

■ 시행에 따른 연구과제(심의관련 규정 반영)

ㅇ기초연구를 통한 가이드라인 제시

예) 프로그램의 선정성․폭력성에 대한 내용분석, 어린이청소년의 라이프 스타일 조사 등의 기초연구

ㅇ매체별 또는 매체간 통합 운영 여부 결정

ㅇ방송사 자율의 등급 부여 기준에 대한 위원회 승인여부 등임

B. 【 방송평가제 도입 관련 】

1) 기본방향 - 기대 효과

ㅇ위원회

- 방송의 공적책임, 공정성, 공익성을 담보하는 공공기관으로서의 성격을 분명히 함

- 방송내용의 질적 향상 및 방송사업자의 공정한 경쟁을 도모할 수 있는 실질적 역할 담당

- 일관된 방송이념하에서 방송구조 및 방송정책방향 전체를 조망하고 조율할 수 있는 “전문기관”으로 자리매김

ㅇ방송사업자와 방송인 : 바람직한 방송방향 제시를 통해 자율적으로 방송문화 향상에 기여

ㅇ방송수용자 : 방송사업자에 대한 객관적 판단자료를 제공

ㅇ정부 : 관련지수들의 합목적적 조정을 통한 미래지향적 방송정책을 펼칠 수 있는 기반 제공

2) 방안

가. 방송평가의 기본 원칙

ㅇ규제를 목적으로 하는 소극적 평가가 아닌 올바른 방송문화 형성 및 방송이념의 구현을 도모할 수 있는 적극적 평가

ㅇ방송의 산업적 측면과 문화적 측면 모두 반영할 수 있는 평가

ㅇ방송평가를 위한 객관적 기준 확보 및 평가의 자의성 배제

ㅇ방송수용자, 방송현업인, 방송전문가의 의견이 균형있게 반영될 수 있는 평가

ㅇ방송환경의 변화에 탄력적으로 적용할 수 있는 평가방법

ㅇ“방송평가”가 방송인의 프로그램 제작과정, 방송경영인의 방송운영에 실질적으로 반영될 수 있는 평가

나. 방송평가의 방법

ㅇ“방송의 공정성, 공공성, 공익성, 윤리성”이라는 상위가치에 연결될 수 있는 기본요소 분석을 통한 종합평가

ㅇ방송프로그램의 내용, 편성, 방송이념을 구현하는데 필요한 인적․물적 요소, 방송이 가지는 사회적 공헌도 등에 대한 체계적․종합적 평가

ㅇ방송현업인, 방송전문가, 시청자 모두에게 방송평가에 대한 참여의 기회가 주어지는 평가

다. 방송평가 요소

★ 방송프로그램관련 지수

★ 시청자관련 지수

★ 사회공헌 지수

★ 경영평가 지수

★ 방송환경 지수

★ 자율심의 지수

< 발제문에서 인용된 내용에 대해 기본 전제를 먼저 말씀드리면 》

ㅇ 지수간의 점수배분 및 가중치 설정은 정부당국자, 시청자단체, 방송현업인, 방송전문가의 의견을 들어 최종 결정해야 함.

- 평가의 한 방법론 제시를 우선적 목적으로 하였음.

ㅇ “케이블TV PP”에 대한 평가를 기본으로 하였음.

ㅇ 논의를 시작하기 위한 초보단계로서의 방송평가제의 방향을 제시한 데 불과하므로 향후 지속적인 연구와 논의에 의한 끊임없는 보완 및 개선이 필요함.

■ 방송평가의 실효성 확보수단

ㅇ방송평가 결과에 따라 행정적, 재정적 지원 차별

- 우수 방송사업자에 대한 세제상 혜택

- 우수 방송사업자에 대한 방송발전기금 지원

- 우수 방송사업자에 대한 장기저리 대출

- 훈․포상 및 표창

ㅇ방송평가 결과 공표

- 사회여론을 통한 실효성 확보수단

ㅇ정기적 방송평가 결과 일정점수에 미달하는 경우 허가기간과 연계하여 허가취소 처분

- 종합점수로서의 평가뿐만 아니라 개별요소별로 등록취소, 허가취소 요건 마련

ㅇ영업정지

- 방송평가 결과 일정수준에 미달하는 경우 일정기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있는 권한을 방송위원회에 부여

- 과징금제와 연계 운영

ㅇ개선명령

- 방송평가 결과 일정수준에 미달하는 경우 방송위원회에 개선명령을 할 수 있는 권한 부여

- 개선명령의 효과적 달성을 위해 이행강제금제와 연계하거나 개선명령 불이행시 검찰에 대한 고발전속권 부여

ㅇSO의 채널선택권 제한

- 방송평가 결과 일정수준에 미달하는 경우 SO가 방송송출을 할 수 없도록 제한하여 PP에 불이익을 가함

■ 방송평가제 실행계획(흐름도)

위원회, 방송학자, 방송인, 시청자, 시민단체 등 참여	→	방송평가방법 시안 마련
		↓(개선․보완)
의견수렴․공청회	→	방송평가방법 결정
		↓(개선․보완)
사회적 공감대 형성 방송평가 결과는 내부참고자료로만 활용	←	시험적 방송평가
		↓(개선․보완)
입법화 위원회 규칙에 규정	→	방송평가제 제도화․시행
		↓(개선․보완)
평가결과 공표 등록취소․허가취소 개선명령․이행강제금 행정지원․재정지원	←	방송평가제 정착
		↓(개선․보완)
평가결과를 바탕으로 방송사업자 자율개선 방송의 공정성, 사업자간 공정경쟁, 방송내용의 질적향상 자동달성	←	방송평가제 성숙

C. 【 미디어교육 및 시청자운동 활성화 관련 】

◆ 미디어교육 관련

1) 기본방향

ㅇ다매체 다채널의 홍수 속에서 시청자 주권의 참뜻을 살리고 양질의 프로그램을 선별해 낼 수 있는 안목 고양

ㅇ다양하고 충실한 미디어 교육을 위한 위원회의 순기능적 역할 제고

ㅇ방송발전기금(공익자금)의 사회환원

2) 방안

ㅇ미디어 교육 프로그램 제작․방송

- 미디어 교육기관의 자료협조와 SO의 제작을 위원회가 유도하여 현재 SO간의 교환프로그램 형식으로 지역채널에서 방영토록 하거나 공공채널 제작기관인 K-TV 등에서 제작토록 하여 SO에 무상 배포토록 하여 지속적 방송 실시

ㅇ방송회관 자료실 개방

- 위원회 및 방송개발원에서 협조

- 시청자단체, 교사, 일반인들이 미디어자료를 자유롭게 이용할 수 있는 공간확보

- 사회단체 및 시청자단체들의 교육장소 제공

- 시청각 교육시설 및 시청각 자료 확보

ㅇ민간 미디어 교육 위원회(가칭) 구성 지원

- 방송개발원과 협력하는 방안 검토

ㅇ시청자단체와의 공동보조

- 미디어 교육관련 자료집 공동발간

- 미디어 교육 관련 행사 공동개최

◆ 시청자운동 관련

1) 기본방향

ㅇ위원회와 상호 역할 보완을 전제로 각 단체의 자율성 최대 보장

ㅇ재정적인 지원을 하되 사업비 지원 등의 간접적인 방법 필요

2) 방안

ㅇ위원회와의 의견조율 및 협력을 위한 공식창구 개설

- 시청자(또는 미디어) 센터 운영

․단체 실무자들의 워크샾 개최 및 간담회의 정례화

․미디어 교육 공동 실시

ㅇ방송발전기금 지원

- 직접적인 기금 지원보다는 간접적인 지원 방안(예 : 케이블TV 설치․시청료 면제, 자료 발간비, 기자재․장소 대여료 등)

- 순환방식으로 사업 및 활동 지원

- 시청자단체 연대활동 및 사업 지원

ㅇ시청자단체 추천 인사 포함 각급 산하 위원회 구성 의무화

ㅇ옴부즈맨 프로그램 활성화

ㅇ지역채널의 악세스채널로 변화

- SO의 제작시설, 기자재 등의 협조로 단체들의 적극적 활동 지원토록 유도

ㅇ심의 및 방송정지(중단) 요청시 안건처리

김창현(金昌鉉, 39세) : 서울대학교 신문학과 졸업

뉴욕주립대 석사(커뮤니케이션 전공)

종합유선방송위원회 심의기획부장(現)

다채널시대의 방송심의 관련 정책방향

이 흥 주 KBS평가심의실장

1. 방송사 자율심의, 등급제, 사후심의 등 제안에 대해서 찬성.

그러나 평가제는 현실적인 면에서 실현성이 미약함.

2. 김학천교수는 “방송프로그램의 분석과 평가의 과제”라는 논문에서 (방송학연구, 1991년호 게제) 평가를 기술적 관점의 평가와 내용평가로 양분하였으며, 내용평가를 다시 3가지로 분류하여 심의를 평가의 한 분야로 규정했음.

심의 : 일탈 방지를 전제로 한 것

비평 : 종합적 가치를 부여

분석 : 연구방법을 구사하는 즉 기준항목에 따라 점수를 부여

3. 입장에 따른 평가

1) 국가적 차원의 방송정책을 고려하는 입장

2) 사회집단 차원

3) 시청자 차원

4) 방송업계 차원

4. 평가방법

1) 서술적 평가

2) 계량적 평가

3) 내용분석에 의한 질적 평가

5. 평가 시점에 따른 평가

1) 결과평가

2) 과정평가

3) 기획(계획)평가

6. 활성화 방안

1) 방송사, 방송관련기관

2) 평론, 비평

3) 미디어 교육

정 기 현 한신대학교 광고홍보학과 교수

멀티미디어 시대의 도래에 의한 급격한 방송환경의 변화와 사회․경제 전반에 걸친 탈규제화의 흐름은 우리나라의 방송심의를 다시 한번 생각하게끔 하였다.

우리나라의 영상소프트웨어의 종합적인 프로그램 배급망하에서 현재 시행되고 있는 심의체계는 매우 다원화되어 있어 불필요한 시간과 인력의 낭비를 조장할 가능성이 높다.  즉 영화 및 비디오는 공연윤리위원회(‘영화법’ 및 ‘음반 및 비디오물에 관한 법률’), 케이블 텔레비전은 종합유선방송위원회(‘종합유선방송법’), 그리고 지상파 텔레비전은 방송위원회(‘방송법’) 등 그 전달매체에 따라 각각 다른 기관에 의해 심의가 이루어지고 있다.  따라서 프로그램을 제작하는 공급업자들은 그때 그때마다 심의를 받아야 하는 번거로움을 갖고 있다.  더구나 외국의 위성방송이 무차별적으로 우리의 안방을 수십개의 채널로 공략한다고 생각할 때 기존의 이러한 타율적 규제라는 제도가 얼마나 의미가 있을까 회의적이다.    현재의 심의체계대로 한다면 새로운 매체가 등장할 때마다 제3의, 제4의 심의기관이 설립되어야 할 것이다.  광고를 포함하여 모든 영상물의 심의체계가 일원화되어 영상물의 경우 홈비디오용, 케이블 텔레비전의 PPV용, 케이블 텔레비전의 유료채널용, 케이블 텔레비전의 기본채널용, 위성방송용, 지상파 방송용 등으로 구분하는 심의방안이 효율적이다.

위성을 통해 국경을 초월하는 국제화된 새로운 방송형태에서는 국내법적으로 방송내용을 통제한다는 것은 매우 어려운 일이다.  즉 위성방송 실시로 야기되는 문제들은 그 속성상 국가간의 이해가 상충되는 것이어서 국내 방송관련법규 등 만을 통해서 규제하는 것은 불가능하며, 이것은 이해당사국들간의 협의를 통해 해결되어야만 한다.

더구나 기존의 개념으로 방송인지 통신인지 구분이 모호한 방송과 통신이 융합된 영역에서 전세계적으로 확산되고 있는 인터넷에 대한 타율적 규제방법은 거의 전무하다고 볼 수 있다.

방송심의는 스스로 규율하고 스스로 책임지는 적절한 견제를 통해 매체사와 수용자 등 누구에게도 손해를 끼치지 않는 모두의 이해에 훌륭하게 봉사할 균형된 장치의 틀을 만들어 내야 하는 견제와 균형이라는 원칙을 동시에 만족시켜주어야 한다. .

이를 위해서 생각할 수 있는 구체적인 방안들은 (1)각 방송사가 심의규정을 제정하고 방송사 자율적으로 사전심의를 거쳐 방송하며 방송위원회가 사후심의를 맡는 방안 (2)방송사의 연합단체인 한국방송협회가 심의규정을 제정하고 이 심의기준을 적용하여 각 방송사가 사전심의하는 방안 (3)한국방송협회가 심의규정을 제정하고 각 방송사의 위임에 따라 또는 방송협회의 결의에 의하여 일괄적으로, 방송협회에 심의국을 신설하여 사전심의를 하는 방안을 생각해 볼 수 있겠다.

방송을 보는 시각은 사람마다 가지고 있는 성별, 직업, 나이 등 인구학적 요인에 따라 다르고 심리적 요인에 따라서 다르다.  또한 같은 사람이 같은 방송을 보더라도 때에 따라 다를 수 있다.  다시 말하면 심의규정은 법적조항으로서 다분히 추상적일 수 밖에 없다.  심의규정의 적용과 그 심의규정에 대한 해석이 때와 사람에 따라 바뀌어 일관적이지 못하다면 심의 결과가 공신력을 가질 수 없다.  더구나 심의기준은 항상 해석상의 문제를 안고 있다.  어느정도의 성적표현을 허용할 것인가?  폭력성의 정도를 어디까지 허용하며 매체에 따라 어떻게 차별화할 것인가?  등각 사항의 한계에 대한 명시가 결여되어 있는 상태에서 방송의 폭력성과 선정성에 대한 판단은 지극히 주관적으로 흐를 가능성이 많다.  더구나 성인을 대상으로 할 때와 청소년을 대상으로 할 때의 기준은 달라져야 할 것이다.  각 분야의 심의규정은 법적조항으로서의 의미밖에 가질 수 없다.  심의규정의 적용과 해석이 객관적인 잣대에 따라 해석, 적용될 때 그 심의규정은 실질적인 효과를 거둘 수 있게 된다.

본 논문의 결론부분에서 제기하고 있는 방송 심의제도의 개편방향에서 논의하고 있는 등급제와 평가제에 대한 논의는 이러한 모호하고 추상적인 심의제도를 구체적이고 적용가능한 실질적인 심의기준 마련에 기여하고 있다고 본다.  결국은 방송의 대상이 어린이냐, 청소년이냐, 성인이냐의 대상에 따라 등급제를 적용하여야 하고 지상파방송이냐, 케이블 텔레비전이냐, 위성방송이냐의 매체별 특성에 따라 평가를 어떻게 달리하느냐의 두가지 축을 기본으로 하고 있다.  특히 평가제에 대한 논의에서 제시하고 있는 방송평가제 시안의 조항들을 보면 거의 모든 사항들이 지수화되어 있어서 방송대상과 매체의 종류를 초월하여 보다 방송심의의 주체가 누가 되든지 객관적으로 평가를 할 수 있는 기틀을 마련하였다고 본다.  그러나 각 지수항목의 개발을 위해서는 매우 방대한 지속적인 연구가 있어야 할 것이라고 생각한다.

권 혁 주 중앙일보 대중문화팀 기자

우리보다 앞섰다는, 이른바 '선진국'의 예를 볼때 추후 우리나라의 방송환경이 어찌 되리라 예측하는 것은 그리 어려운 일이 아니다. 그래서인지 앞으로 다매체 다채널 시대가 열린다는데 아무도 이의를 달지 않는다.

그러나 다매체 다채널이 어떤 식으로 구현될까 하는 것은 선진국의 예가 그대로 우리나라에 적용된다는 보장이 없다. 케이블(종합유선방송)의 예를 보라. 미국에서는 성공적으로 정착했지만 우리나라는 그렇지 못했다.

혹자는 미국에서도 정착하기에 오랜 시간이 흘렀다고 하지만,주변 산업이 성장하는 환경이 미국과 마찬가지 였더라도 우리 케이블이 미국같은 성공을 거두지는 못했을 것이라고 보는 것이 일반적 견해다.

그런 점들을 생각해 볼 때 다채널 시대 심의 방법에 앞서 과연 다채널 시대가 어떤 식으로 우리에게 구현될지를 살펴보는 것이 먼저 아닐까.

사실 지금도 다채널 시대다. 케이블 TV를 보면 외국 위성방송까지(사실 이를 내보내는 것이 합법적인 것은 아니다) 40개 가까운 채널을 볼 수 있다.

이만하면 '다채널'이라 할만하다. 그래도 우리는 지금을 다채널 시대라고 부르지 않는다. 시청가구수 등을 생각해 볼 때 아직 공중파 채널들이 절대우위를 점하고 케이블은 미약한 채널에 지나지 않는다.

앞으로 위성방송이 시작되고, 이른바 SCN 방식을 통해(일본의 케이블은 침체를 거듭하다가 이로 인해 성장했다고 한다) 케이블이 성장세를 보일지라도 당분간 공중파가 훨씬 중요한 의미를 갖는 상태는 부동적이리라 생각된다.

이때문에 앞의 발제에서 지적됐듯 공중파와 다른 채널의 성격은 판이할 수밖에 없다. 공중파는 수용자가 피동적일 수 밖에 없고, 다른 채널은 능동적 선택을 하게 된다.

이렇게 성격이 다르므로 심의도 전혀 달라야 한다.단, 공통으로 적용되는 광고는 여기서 논외로 하자.

우선 공중파 이외의 채널에 검열의 성격이 강한 사전 심의는 사라져야 한다. 모든 것은 시청자의 선택에 맡겨야 한다. 그리고 오히려 시청자가 올바른 선택을 할 수 있도록, 그러나 '주입'이 아니라 명백히 '교육'적인 정책 시행이 필요할 것이다.

반면 공중파에 대해서는 사전심의도 필요하지 않을까. 다채널 시대의 초창기, 이부분을 강화하는 것은 나머지 채널에 대해 '교육'적인 역할을 담당한다.

각설하고, 가장 필요한 것 하나를 짚겠다.

공중파에 있어 '표절'의 근절이다.

이부분에 대해 현재 제재 규정이 있지만 방송위는 '현실적으로 표절 판명이 어렵다. 특히 외국 프로그램 자료를 구하기 어렵다'며 표절 심의를 뒷전에 두고 있는 상황이다.

그러나 이런 태도는 옳지 않다. 다채널 시대에는 더더욱 그렇다. 공중파가 내보내는 이런 표절물들에 익숙해지면 결국 시청자들은 다른 채널에서도 아무런 선택의식없이 그저 길들여진 자신의 입맛에 맞는 이상한 프로그램들을 선호하게 된다.

다채널시대 초창기,또는 그 개막을 앞두고 일단 공중파 심의는 강화해야 한다.그러나 강화의 기준은 바뀌어야 한다.방송사 PD들의 말대로 '20년전의 잣대로 지금을 재단해서는' 안된다. 기준은 바뀌되 다방면을 검토해 보다 철저한 심의가 내려져서는 안된다. 지금처럼 도덕적 기준은 시대에 떨어지고,표절에 대해 관대해서는 안된다.

그리고 위성이나 케이블 등 다른 채널은 시청자 선택에 맡겨라.

이런 조치가 지나고 세월이 다시 흐른 뒤 심의에 대한 논의는 또다시 이뤄져야 할 것이다.

진 성 호 조선일보 문화부 기자

최영묵 연구원도 지적했듯, 매체별로 차별화해서 심의를 해야한다고 생각한다.

공중파방송의 경우, 일반 대중에 무차별적으로 노출되는 매체다. 그래서 심의는 불가피하다.특히 뉴스의 공정성이나, 어린이-청소년 보호를 위한 장치는 반드시 필요하다고 본다. 그러나 현재 방송 시스템상 여당이 공영방송 사장과 방송위원장의 임명을 할 수 있도록 돼 있기에, 정치적 중립성을 보장할 수 있는 심의위원회 선임이 중요하다고 생각한다.

정치적 문제를 인정한다 해도, 기계적인 폭력장면 여과나, 어느선에서 섹스묘사를 규제해야 할 것인가 등 기준을 정해 공중파방송 프로그램을 규제할 이유는 존재한다.

또 선거기간에 특정 후보 지지자를 출연시키는 등의 명백한 법위반을 감시할 심의주체는 필요하다는 생각이다.

공중파 TV에 대한 심의는 광고-외화의 사전심의, 나머지 장르는 사후심의가 바람직하다고 본다. 특히 드라마나 외화의 경우 어린이-청소년에 미칠 영향을 감안, 등급제를 도입해 방영시간을 규제하는 방안도 검토할 필요가 있을 것 같다.

방송위원회 심의가 정착되며, 현재도 방송프로듀서와 경영진, 방송심의위원간에는 어느 수위의 프로그램을 만들어야 하는지 암묵적인 합의가 돼 있다. 이 정도 선이면 방송해도 되고, 이정도는 사과명령을 받을 것이란 점을 잘 알고 있다. 따라서 방송사가 마음만 먹는다면 자율 심의도 가능하다.

문제는 방송위원회의 심의 제제가 방송사에게는 별반 효력을 발휘하지 못하는데 있다. 가장 강력한 징계인 사과명령만 해도, 방송사들은 별로 심각하게 생각지 않는 듯 싶다. 앞으로는 그냥 사과명령만 할 게 아니라 외국처럼 벌금을 내게 한다든가, 방송사 재면허를 내주지 않는 등의 보다 강력한 징계도 필요하다고 생각한다.

최근 지역방송사를 중심으로 간접광고가 급격히 늘고 있다. 이는 IMF불황으로 방송사들이 편법 수입을 올리려는 것으로 보인다. 방송위가 잇달아 중징계를 내리고 있지만, 이들은 계속 이런식의 프로그램을 방송하고 있다. 시청자가 선택해 돈을 주고 보는 케이블 TV나 위성방송이 아닌 공중파 방송이 이런 일을 하는 것은 문제다. 그것은 채널 희소성 때문이다. 케이블이나 위성방송이야 채널이 거의 무한대이기 때문에 이런 식의 방송을 해도 시청자가 선택하지 않으면 그만이다. 그러나 공중파 방송은 다르다. 희소한 전파를 허가 받았기에, 시청자는 좋든 싫든, 봐야 한다. 따라서 공중파 방송에 대한 심의는 엄격할 필요도 있다.

케이블TV와 위성방송 등 뉴미디어의 심의는 가능한 자율적으로 하는 게 좋다고 본다. 지금이야 케이블 채널이 30개 정도지만, 앞으로 80개 수준의 위성방송이 출현하면, 모든 프로그램을 십의한다는 일 자체가 힘들지도 모른다.

현 케이블 TV는 지금 정도의 심의면 좋다고 본다. 그러나 케이블 TV 가입자가 늘면서, 성인영화를 오후시간대에 방영하는 등의 일은 규제가 필요하다고 본다. 즉 <심야> <18세>등 마크를 단 외국 섹스-폭력영화가 버젓이 낮에 방송되는 것은 문제라고 본다.

그렇지만, 전반적으로 케이블TV의 심의는 자율적으로 하고, 대신 사회적 물의를 일으킬 정도로 폐해가 심한 프로를 연속적으로 튼 방송사는 면허 재허가에 반영하는 것도 하나의 방법이 될 것 같다.

위성방송의 경우, 아직 실체가 없어 단정적으로 말하기는 어렵다. 케이블TV에 준하면 될 것 같다. 그러나 외국 프로그램의 위성방송은 현재도 방송되고 있다. 정부의 묵인하에 케이블방송사들은 일본 NHK 2개 채널, 홍콩 스타 TV 등을 내보내고 있다. 그러나 심의는 전무한 실정이다. 불가능하기 때문이다. 여기에 플레이보이 채널까지 가능한 일본의 디지틀

박 명 규 MBC 홍보심의국 시청자부장

차례

1. ‘98 방송법 제정안 (국민회의안) 에 대한 의견

2. 심의 시스템 試案

전제 : 이 글의 모든 내용은 필자의 사견이다. 필자가 봉직하고 있는 회사의 입장을 고려하였으나, 회사의 공식입장은 아니다. 그리고 ‘시청자와 심의’ 만을 중심으로 고찰하였다.

[1] ‘98 방송법 제정안 (국민회의안) 에 대한 의견

종합의견 : 시청자권익보호를 위해 노력한 점은 평가할만하나 방송사의 표현의 자유가 다소간 침해당하지 않을까 우려된다.

제4조 (방송편성의 자유와 독립)

② 누구든지 방송 편성에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 의하지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭을 할 수 없다.

(의견)	이 법안에는 방송편성에 대해 의견제시가 가능한 통로로 시청자위원회와 시청자불만처리위원회를 거론하고 있다.

그렇다면, 다음의 경우는 적법한가?

시민단체가 방송사에 대해 행하는 시위 등 직접적인 항의 표시, 신문잡지 등을 통한 방송비평 등 이러한 물음이 나오지 않도록 기술할 수는 없을까.

제31조 (방송의 공정성 및 공공성 심의)

② .....방송되기 전에 그 내용을 심의하여 방송여부를 심의,의결할 수 있다.

1. 방송용 극영화와 만화영화 (비디오물을 포함한다)

2. 외국에서 수입한 방송 프로그램

(운동경기 등의 중계 및 보도에 관한 프로그램을 제외한다)

3, 광고방송

(의견)	위헌이다. 제1항의 정신을 모든 프로그램에 적용해야 할 것이다. 제2항에서 열거한 프로그램과 여타 프로그램과 무슨 차이가 있는지 알 수 없다.

운동경기 등의 ‘중계 및 보도’인가 아니면 ‘운동경기의 중계’와 ‘보도’인가. 이들은 왜 다른 외국 프로그램과 다른가.

제44조 (방송프로그램의 편성 등)

② 종합편성 방송사업자는 정치, 경제, 사회, 문화 등 각 분야의 사항이 균형있게...

③ 방송위원회 규칙이 정하는 기준에 따라 보도, 교양 및 오락에 관한 ....

(의견) 제2항과 제3항의 분류기준이 다르다. 일관성이 없다.

보도, 교양, 오락 3분법 - 분류기준이 애매하여 논란이 있었다.

선언적 규정으로 해석하자는 의견도 있다.

관계자간 상호 합의할 수 있는 새로운 기준을 마련하기 위한 노력이 필요하다.

보도, 교양, 오락 대신 이성적, 감성적 프로그램으로 2분해보면 어떨까.

-이성적 프로그램 : 뉴스, 토론, 정보 등

-감성적 프로그램 : 드라마, 코미디, 쇼 등

제47조 (외국방송 프로그램의 수입추천)

… 방송위원회의 추천을 받아야 한다. 다만 보도에 관한 방송 프로그램의 경우에는 그러하지 아니하다.

(의견) 제31조에서 이미 언급하였다. 위헌의 소지가 있다.

외화유출이 걱정된다면 방송시간량을 제한하거나 과당구입경쟁을 금지해야 할 것이다. 수입할 때 사전 심의 (및 방송전 사전심의) 와 방송후 심의로 행정적 낭비다.

제63조 (자체심의)

방송 프로그램 (보도에 관한 방송프로그램을 제외한다) 이 방송되기 전에 이를 심의해야

(의견) 보도를 예외로 인정한다면 순수보도 bona fide 뉴스로 한정하는 것으로 충분하겠다.

제64조 (시청자위원회)

방송위원회 규칙이 정하는 단체의 추천을 받아.... 위원을 위촉한다.

(의견) 시청자를 대표하는 단체를 선정하기 어렵다. 각계, 각층, 각지역의 시청자를 골고루 대표하려면 과연 몇 개의 단체가 필요할까..

오스트레일리아 처럼 50명 정도라면 몰라도 시청자단체, 모니터 단체 등도 편견과 이기주의에 빠질 수 있다. 방송사와 비평자가 직접 마주하여 첨예하게 대립하는 것은 바람직하지 못하다.

방송사의 입장에서는 각계, 각층, 각지역을 대변할 수 있는 양식있는 전문가의 조언이 필요하다.

제44조 제2항은 “종합편성을 행하는 방송사업자는 정치, 경제, 사회, 문화 등 각 분야의	사항이 균형있게 적정한 비율로 표현될 수 있도록 하여야 한다“ 고 규정하고 있다.

현재, 주로 각분야의 교수 또는 전문가 중심으로 구성되어 있다.

필자의 견해로는 이러한 형태가 오히려 이상적이라고 생각한다..

소수 인원으로,  부족하나마 거의 모든 분야를 커버할 수 있다.

각분야 전문가이므로 권위있는 의견을 들을 수 있다. 아니면 또다시 조회해야 한다.

직접 당사자가 아니어 객관적으로 차분한 마음으로 의론 할 수 있다.

종합과 분석 또는 논리에 강하여, 문제의 파악과 논의 및 설득에 유리하다.

그럼에도 결과가 다소 미흡했다면 그 이유는 다른 데서 찾는 것이 좋을 것이다.

현실감 또는 현장감이 부족할 수 있다는 의견이 있을 수 있으나,

직접시청, 주변인들의 평, 신문기사, 시청자 또는 시청자단체의 의견 등으로 충분히 보충할 수 있다.

농사꾼이 농업을, 장사꾼이 경제를 더 잘 안다고 말할 수 없다.

TV를 매일 보는 사람이 TV를 잘 안다고 말 할 수 없다.

간장 한독을 다 마셔봐야 간장맛을 아는가. 담배연기에 찌들어야 담배연기를 아는가.

그리고, 교수나 전문가 중에 TV와 radio를 즐기는 분들도 적지 않다.

병원에서도 의사가 X-ray를 직접 촬영하거나 직접 혈압을 재거나 그러지 않는다.

의사의 지휘하에 많은 사람들이 여러가지 검사를 하고, 의사는 그 결과를 종합하여 신뢰할 수 있는 판정을 내린다. 간호사도 검사원도 검사결과에 평을 할 수 있으나, 우리는 의사의 한마디를 기다린다.

제작현장을 모르니 평을 하기에 부적하다는 의견도 있으나, 수긍하기 어렵다.

음식점 음식에 파리가 빠져 있으면 손님은 지적만 하면 된다. 주방사정을 알아야 하나.

방송제작물은 100 % 외부로 드러난다. 그리고, 시청자위원의 주 임무는 방송물의 유해성 여부의 감식과 지적이다. 無害하게 만드는데 돈과 시간과 복잡한 제작과정이 필요한 것은 아니다. 재미있게, 감동적으로, 짜임새있게, 예술적으로 만들려고 하면 복잡하고 힘이 든다.

제65조 (시청자 위원회의 권한과 직무)

①-1. 방송편성에 관한 ......시정요구

제67조 (방송 사업자의 의무)

① ....시정요구를 받은 경우.... 특별한 이유가 없는 경우 이를 수용하여야 한다.

(의견)	시정을 권유하는 정도로 그치고, 불만이 있을 경우 방송위원회에 시청자 불만처리를 요청하게 한다면 어떨까.

제66조 (시청자평가 프로그램) 주당 60분이상의 시청자평가 프로그램을 편성하여야 한다.

(의견) 편성의 자율권 침해 아닐까? 만약 꼭 규정하고자 한다면 SB포함 50분정도가 좋다. 대개의 프로그램의 편성 및 제작 관행상 50분이 현실적이다. 60분은 지루하다.

제68조 (반론보도 청구권)

피해자는 방송사업자에게 서면으로 반론보도를 청구할 수 있다.

(의견) 제9항의 해석이 애매하다. 1차로 방송사에 항의하고 나서 중재위에 오라는 것인지, 아니면 처음부터 중재위에 오라는 것인지 불명하다. 명료하게 기술 했으면 좋겠다.

제78조 (제재조치 등)

①-3. 방송편성책임자 또는 해당 프로그램의 관계자에 대한 징계요구

(의견) 관계자에 대해 징계를 요구해서는 안된다. 책임은 편성책임자에게만 물어야 한다. 내부에서 내부자끼리 책임을 따져 묻는 것은 그들이 알아서 할 일이다. 현실과도 다르다. 관계자에게는 권한도 책임도 없다.

관계자 문책은 편집권주장의 이유가 될 수 있다. 조직의 질서를 해친다. 조직에는 의사결정자/지휘자/책임자와 수행자/복종자/무책임자가 있으며, 각자의 역할에 충실해야 한다.

관계자에게 문책하고, 그들이 책임만큼 결정권을 나누어 갖자고 하면 편성책임자가 지휘를 할 수 없고 따라서 책임을 질 수 없다. 따라서 편성책임자에게 책임을 물울 수도 없다. 또, 시청자와 방송위는 1000명의 당사자를 상대해야 한다. 비효율적이다.

[2] 심의 시스템 試案

방송심의에 관련한 각 주체들의 입장을 살펴보고, 그들 상호간의 위상과 대화의 흐름에 관한 하나의 시안을 제시해보고자 한다.

1. 주요 주체들과 입장.

1) 방송위원회

국가기구이다.

행정기구화 하였으며, 입법권과 사법권도 가지고 있다.

서울고법은 방송위를 국가기관에 해당한다고 판시했다.

(방송위원회보 제 105호 98. 5. 19 참조)

국가기관이 언론을 사전에 일반적으로 심의하는 것은 바람직하지 못하다.

사후심의도, 매체와 채널의 폭발적 증가로 사실상 감당할 수 없다.

언론중재위와 기능이 일부 중첩되고 있다.

2) 방송사

규제자, 시비자가 너무 많으면 번거롭다. 과업추진에 에너지를 쏟지 못한다.

방송위원회

시청자위원회

시청자단체

내부종사자

노동조합

타율보다는 자율이 바람직하다. 자율적 규제는 권장되어야 한다.

자문도 필요하다

3) 시청자 및 시청자 단체

정부도 못 믿겠고, 방송사의 자율도 못 믿겠다.

안전판이 필요하다.

참여하고 싶다. 참여는 권리이며 장려되어야 한다..

시청자의 대표는 누구인가

4) 조정 등의 담당자

분쟁의 조정자 내지 심판자는 중립적 위치에 있어야 한다.

그 동안 방송위는 스스로 심의하고 스스로 판정하였다.

결정에 불복하여 재심시 재심자는 초심자가 아닌 다른 자이어야 한다.

같은 사람이 같은 시각으로 보면 같은 결과가 나올 것이기 때문이다.

2. 심의시스템 시안 모형 및 해설

1) 방송위원회

국가기관이다. 심의에 직접 다가가는 것은 좋지 못하다.

사전심의는 위헌이다. 사후의 일반심의에 대해 우려하는 시각도 있다.

다매체 다채널로 폭주하는 심의를 감당할 수도 없다.

따라서 모든 사전, 사후 심의를 포기한다.

돈도 안든다. 간섭한다는 비난도 안 듣는다.

대신 결과에 대한 책임을 엄중하게 묻는다.

방송사 또는 자율기관인 방송윤리위원회에 심의기준을 제시한다. 자율심의를 요청한다.

시청자 및 시청자단체를 지원한다.

양쪽으로 부터 칭찬받는다. 효력이 없다는 비난도 안 받는다.

언론중재위원회는 국가기관으로 초심을 담당하고 있어 자율규제의 발전을 해치고 있다.

방송위원회에 방송관련한 언론중재위원회의 기능을 이관한다.

방송위원회의 조정 또는 판정의 효력을 법원의 1심판결과 같은 정도로 강화한다.

뉴질랜드의 프로그램 심의 기준위원회와 같은 성격이다.

				제3심(대법원)
	피소 or 제소										제소 or피소
				제2심(고등법원)
	피소 or 제소										제소 or피소
	피소 or제소			방송위원회 plus 언론중재위 or 뉴질랜드의 심의기준위원회
		심의 및 판정							심의 및 판정		제소 or 피소
		회사만 문책.		심의기준 제시
	방송윤리위원회			시정요청
				조치및회신
	심의기준	자율규제
	작성공표
	각 방송사			감		시			시청자 /시청자단체 /피해자
				심의기		준공표
	지시/ 복종			자문					의견반영 요청
				시청자위원회 or 방송자문위원회
		노동자의 권리만
	사원 / 노조
	회사의 사원에 대한 문책은 내부문제

언론중재위원회는 국가기관으로 초심을 담당하고 있어 자율규제의 발전을 해치고 있다.

방송위원회에 방송관련한 언론중재위원회의 기능을 이관한다.

방송위원회의 조정 또는 판정의 효력을 법원의 1심판결과 같은 정도로 강화한다.

뉴질랜드의 프로그램 심의 기준위원회와 같은 성격이다.

시청자 등의 제소를 받아 심의한다.

시청자 등은 원고, 방송사는 피고가 된다. 방송위는 중립의 판단기관이 된다.

원고, 피고, 판관의 역할 분담이 이루어진다.

조정 또는 판정한다. 징계는 적절히 또는 강력하게 정한다.

시정명령

정정보도, 반론보도

벌금

방송정지청구 (김종서:편성자유에 대한에 대한 근본적인 부정이라 보기 어렵다)

결정에 불복하는 방송사나 시청자는 2심인 고등법원에 항고하도록 한다.

2) 방송윤리위원회 및 방송사

방송협회중심으로 신문윤리위원회와 같은 성격의 자율심의기구를 만든다.

방송위가 제시한 기준에 준해서 윤리위원회 또는 각사별로 기준을 만든다.

이 기준을 시청자 및 시청자 단체에 널리 공표한다.

시청자, 시청자단체, 피해자의 블만, 시정요청 또는 피해를 접수하여 처리한다.

등급제를 자율적으로 실시할 수도 있겠다.

3) 시청자, 시청자단체, 피해자

방송의 수용자이며 감시자, 심의자, 피해자이다.

방송이 방송관계법령과 방송사 및 방송윤리위원회의 기준과 합치하는지를 감시한다.

개인의 법익이 침해당했는지도 감시한다.

피해보상 또는 시정이 요구될 경우 방송사를 거쳐 또는 거치지 않고 방송윤리위원회에

심의 또는 시정을 요청한다. 원고가 된다.

개인적 피해의 구제와 시청자주권 또는 악세스권 등 관련 모든 요청사항도

법령 등과 방송윤리위원회의 자율규제기준을 기준으로하여

이의를 제기하고 시정을 요청한다.

4) 시청자위원회

방송사의 자문기구화 한다.

방송위원회 또는 방송윤리위원회에서 선정기준울 제시하고

방송사에서 자율적으로 선정한다.

방송사를 위해 비평,자문,조언을 한다.

월1회 활동내용을 방송위원회에 보고한다.

5) 사원

당연히 회사의 명에 따라 회사로 부터 주어진 과업을 수행한다. 상명하복의 관계이다.

편집권, 편성권 등은 없다.

편집권은 미국은 물론 유럽에서도 인정되지 않고 있다.

유럽에서는 현업자의 의사 또는 결정을 존중하는 관행이 형성되어 있다.

존중받는다고 그것이 권리는 아니다.

회사경영을 효율적으로 하기 위해 현업자의 의사를 존중하는 것이 대체로 좋다.

그러므로 종업원에게 결정권이 있다고는 말할 수 없다.

그러나, 노사간 자유로운 협약에 의해 어떤 결정도 내릴 수 있으며, 그것은 자유이다.

민주화과정의 항의와 파업 등은 국민적 저항권의 행사로 해석하면 될 것이다.

6) 노조

회사와의 관계에서 노동자의 권리행사와 복리증진행위만 인정한다.

민주화과정의 항의와 파업 등은 국민적 저항권의 행사로 해석하면 될 것이다. (끝)

[필자 인적사항]

박명규 (朴明奎)

(주) 문화방송 홍보심의국 시청자부장

남자

481016-1******

집 주소: 서울시 영등포구 여의도동 32 수정 아파트B동 508호

email address : monkpark@mbc.co.kr

광주제일고등학교 졸

성균관대학교 법정대학 법률학과 졸 (법학사)

연세대학교 언론홍보대학원 졸 (방송전공, 문학석사)

한국증권거래소 공채입사 (75년부터 2년간 근무)

(주)문화방송 공채입사 (77. 3. 1.) 하여 98. 6. 현재까지 근무중

TV제작국, 편성국, TV제작국, 교양제작국에서

TV director & producer 로서 18년간 근무하며

(본격 드라마를 제외한) 각종 프로그램을 폭넓게 연출 및 기획 하였음.

감사국 감사부장으로 1년 봉직.

현재 홍보심의국 시청자부장으로 만 2년 근속중임.

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미디어운동본부! 그동안의 활동…

98.2월 이전에는 <바른언론을지키는모임>의 활동

한국여성민우회 미디어운동본부는

수용자주권시대를 책임있게 열어나가고,

평화와 진리를 향한 여성주의적 시각이

미디어 안에 충분히 담기기를 기대하는 바램을 안고

그 실천활동을 힘써 펼쳐나가고자 합니다.

<미디어운동본부>의 발족이 있기까지 다음과 같은 활동을 펼쳐 왔습니다.

89년 2월 91년 7월 10월 92년 2-12월 94년 4-12월 6월 7월 12월	텔레비전 모니터팀 결성-여성 및 어린이, 청소년 프로그램 모니터활동 시작 <바른언론을지키는모임>으로 정식 발족 제1기「수용자를위한미디어교육」개최-올바른 수용자의식 고취 및 프로그램 모니터방법론 교육 <선거보도감시연대회의>에 참여 총선, 대통령선거와 관련 텔레비전보도 프로그램에 관한 모니터활동 방송위원회, 방송문화지표 조사사업에 참여 제2기「수용자를위한미디어교육」개최 “텔레비전 모니터보고서” 발간 제1기「어린이방송학교」개최

95년 2월 2월 5-6월 12월 96년 2월 4월 5월 12월 97년 4월 7월 11월 98년 2월	교육“케이블TV의 운영체계와 특성” 개최 연대활동/“교육방송진단시민공청회”개최-교육방송 프로그램 모니터결과 발표 지방자치선거와 관련 <선거방송대책본부>에 참여-뉴스모니터활동 제2기「어린이방송학교」개최 정책토론회“다매체다채널시대와 어린이미디어교육” 개최 제15대 총선 관련 <선거보도감시연대회의>에 참여 공개토론회“미인대회의 방송중계! 무엇이 문제인가?” 개최 제3기「어린이방송학교」개최 [사회주부가 선정한 맑은방송] 선정작업 제4기「어린이방송학교」개최 교육“영화읽기․비디오만들기” 개최 미디어운동본부 발족식 제1차「미디어포럼21」“통합방송법과 수용자주권” 개최

뜻있는 분들의 많은 참여와 애정있는 비판을 기대합니다.

연락처•☎269-5763

사업소개/이런 일을 합니다

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「미디어포럼21」 개최

미디어 관련 각종 정책 및 쟁점에 대한 토론의 자리입니다.

미디어의 사회적 역할을 진지하게 고민하고, 수용자주권의 실질적 확보를 위한 대안 및 실천내용을 개발하는데 견인차역할을 해 나갈 것입니다.

방송법 등 미디어 관련 제도개선활동

자본이나 권력에 얽매이지 않고 미디어 본래의 공여성이 충분히 실현될 수 있도록 방송법과 정기간행물 등록에 관한 법 등 관련법의 재개정운동을 추진합니다.

각종 제도의 개선과 입법화를 위한 여론화사업, 국회청원운동 등을 벌이고 있습니다.

프로그램 비평 및 유해미디어감시활동

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미디어의 공영성은 프로그램을 통해 실현됩니다. 아이들이 마냥 TV 앞에 앉아있어도 걱정스럽지 않고, 가족이 함께 토론하며 만나는 미디어! 우리네 생활문화가 미디어와 함께 유용하게 피어날 수 있도록 좁게는 방송, 신문 등 프로그램 모니터활동에서 유해미디어에 대한 감시․개선활동을 적극적으로 실천합니다.

미디어 속 성차별문화 개선활동

미디어 속의 성차별문화와 성상품화현상에 대한 개선활동을 전개하고 있습니다. 또한 방송위원회를 비롯 미디어 관련 공공기구 내 여성들의 참여율을 높여 미디어 속에 투영된 여성들의 모습을 건강하게 가꿔나가고자 합니다.

「어린이방송학교」 등 미디어교육 실시

미디어의 속성과 특성에 대한 이해를 토대로 우리 수용자들이 미디어 앞에 능동적으로 적응하고, 미디어를 보는 안목과 분별능력을 갖출 수 있도록 “수용자를 위한 미디어교육”을 실시하고 있습니다.

또한 미디어교육의 사회정착 및 확산을 위해 시급하게 요구되는 교재개발사업을 진행하고 있습니다. 어린이, 청소년, 학부모 등 교육대상에 따라 실질적이고 효과적인 교육을 실시할 수 있도록 각계 전문가들이 모여 구체적인 방법론과 체계적인 커리큘럼을 개발하기 위해 노력하고 있습니다.

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