지역 여성정책과 예산의 새로운 패러다임을 향하여

예산분석을 통해 본 지방자치단체 여성정책의 특성

□6개 지역 사례를 중심으로□

김경희 (한국여성개발원 연구위원)

I. 연구목적

세계화와 더불어 지방화는 21세기 한국사회의 화두로 자리잡고 있다. 지방화는 기존의 중앙과 수도권 중심의 권력구조와 사회운영의 메카니즘에서 탈피하여 지방이 자결권과 정체성을 세워가는 것을 의미한다. 지방화 과정은 한국사회가 세계화 흐름 속에 편입되면서 지역을 축으로 경쟁력을 확보하기 위한 전략으로 인식되고 있다.

지방화 과정에서 핵심적인 내용은 지방자치를 기반으로 분권과 자치의 시스템을 확립해 가는 것에 있다. 특히 국가와 시장으로부터 상대적으로 자립한 시민들이 공적영역의 정책 결정과정에 참가하고 책임을 지는 주민자치는 새로운 사회 시스템의 핵심적 내용이라 할 수 있을 것이다. 지방자치의 성공은 행정에 대한 주민의 관심과 참여가 있을 때 가능한 것이며,  대부분의 시간을 지역생활에 투여하고 있는 지역 여성들은, 생활자의 입장에서 지역주민들을 대변하고 지역사회의 주체가 될 수 있는 무한한 가능성을 가진 집단이라 할 수 있다.

과연 세계화와 지방화라는 사회변동의 과정에서 이러한 여성들의 가능성은 어떻게 발현되고 있는가? 지방정부들은 양성평등과 성주류화를 실현할 수 있는 가능성과 실천성을 가지고 있는가? 이처럼 여성의 관점에서 지방화는 많은 질문들을 제기하게 만든다.

그 동안 지방은 수도권 중심의 중앙집권적 발전과정에서 주변적인 위치에 있었으며, 여성은 사회발전의 중심에서 배제와 차별을 경험하면서 주변적인 존재로 살아왔다. 따라서 지방화 과정에서 성주류화가 달성되지 않는다면, 지역여성들은 2중의 소외과정을 겪을 수 밖게 없게 된다. 진정한 의미의 지방화 실현은 풀뿌리 민주주의를 통한 중앙에 대한 자치와 정체성의 확립과 더불어 지역에서의 성주류화가 달성되어야 하는 것이다(이영자, 1998).

현재 우리나라 지방정부의 여성정책은 각 지방의 특수성을 반영하여 입안되고 집행될 수 있는 가능성에도 불구하고 1980년대 이후 꾸준히 발전하고 있는 중앙정부의 여성정책에 비해 아직 형식이나 내용 면에 있어서 시작 단계에 있다.

본 연구는 2001년도의 사업으로 한국여성민우회가 6개 지부(서울시, 강원도, 원주시, 고양시, 진주시, 양천구, 도봉구)에서 실시한 지방정부의 여성정책과 예산에 대한 분석작업의 결과를 토대로 하여 우리나라의 지방자치단체의 여성정책의 성격과 특성을 밝히는 것을 목적으로 한다.

본 연구는 여성정책을 사후적으로 분석하고 평가하는 도구로서 예산분석의 중요성과 예산분석의 가장 중요한 기준으로 성인지성(gender-sensitivity)을 강조하고 있다. 여성정책을 평가, 분석하면서 예산에 주목하는 이유는 그 동안은 정부나 여성운동, 여성관련 연구들이 다양한 여성관련 의제들을 정책영역에 포함시키고 법제화시키는데 노력을 기울여 왔다면, 이제는 법제화되어 있는 정책들의 내실있는 추진을 위한 방안들을 모색해야 할 시기라는 문제의식에서이다. 정부예산은 정부가 집행하려고 하는 정책을 선택하여 책정된 재정으로, 정치적, 경제적, 발전적 목적을 성취하는데 쓰이는 중요한 도구이지만 일견 중립적으로 보이는 예산 정책은 성불평등이나 빈곤과 같은 문제를 영속시킬 수 있는 가능성을 고려하지 않고 수립되는 경향이 있다.

따라서 성인지적 정책과 예산편성은 일반예산이 여성과 남성의 각기 다른 삶의 경험과 조건을 고려하고 있으며, 그 영향이 다를 수 있는가를 가장 중요한 문제의식으로 가지게 된다. 비록 여성들을 주요 대상으로 한 정책과 예산편성이라 하더라도, 가부장적 사회의 성별분업구조를 묵시적으로 수용하는 것인지, 아니면 불평등한 양성관계를 변화시키려는 의지와 목적을 가졌는가에 따라 정책과 예산의 쓰임 결과가 엄청나게 달라지는 것이다.

1990년대 이후 우리나라의 여성정책은 그 이전 시기와 비교하여 내용과 다양성에 있어서 상당한 진전을 이루었다고 평가되고 있다. 그러나 최근의 평가에 따르면, 그 동안의 여성정책 추진은 비예산분야는 추진되고 있으나, 예산이 소요되는 여성정책은 보육사업 이외에는 거의 제대로 추진되지 못하고 있다고 진단하고 있다.

) 정현백, 2001, □김대중정부의 여성정책 3년에 대한 총괄평가 및 정책제안□ 김대중 정부 여성정책 3년 평가 및 정책제안을 위한 토론회. 한국여성단체연합.

현재 우리나라의 여성관련 예산은 사회개발비 내의 사회보장비에 주로 편성되어 있으며, 전체 예산의 1% 대 수준이다. 일반정책을 위한 예산도 여성들을 위해 쓰이고 있기는 하지만, 그 예산이 여성에 미치는 영향이나 수혜의 범위는 현재 분석되어 있지 않은 실정이다. 정책과 예산은 동전의 양면이면서도, 그 동안 여성정책을 분석하고 평가하는 많은 연구와 작업들에도 불구하고, 예산에 대한 본격적인 분석작업은 거의 없는 실정이다. 이는 이제까지의 여성정책이 비예산 사업에 집중되어 있거나, 요보호 여성이나 특정한 여성 계층을 위한 정책들이 주를 이루었기 때문이기도 하다. 또 다른 큰 이유는 예산을 분석하기 위한 성별분리통계 자료나 도구들이 한국실정에 맞게 개발되지 못하였기 때문이기도 하다.

예산에 대한 성인지적 분석은 1990년대 중반부터 UNDP와 UNIFEM을 비롯한 국제기구와 몇몇 국가에서 시작된 성예산 조치(gender budget initiatives)에 의해 고무되어 왔다. 성인지적 예산조치(gender-sensitive budget initiatives)는 이미 15년 전 호주에서 시작되기는 하였지만, 베이징 여성대회의 여파로 더욱 확산되었으며, 초기에는 여성예산 (women's budgets)으로 호칭되었으나 최근에는 성예산 (gender budget), 성인지적 예산(gender-sensitive budget)등으로 불리고 있다.

일반적으로 성예산(Gender-sensitive budget)은 특별히 여성 혹은 남성을 위해서 형성된 예산이 아니라, 성인지성을 가지고 실제로 일반 예산을 분석하는 것을 말한다. 그러나 본 연구는 성예산분석의 필요성에 동의하면서도, 이를 위한 자료의 부족과 정교화된 방법론이 채 마련되어 있지 않다는 현실에서 출발한다.

성인지적 분석을 위한 예산의 범주는,

1) 남성 혹은 여성만을 위해서만 쓰이는 성특정적(gender-sepecific)지출

2) 적극적 우대조치나 모성보호와 같이 정부의 여성관련 중점사업에 쓰이는 지출

3) 일반예산으로 나눌 수 있다.

앞으로 예산에 대한 성분석을 위해서는 자료구축과 분석도구의 정교화라는 커다란 과제가 해결되어야 하며, 이를 위해 1)남성 혹은 여성만을 위한 예산분석에서 시작하여 3)일반예산 분석으로 나아가는 단계적인 연구를 진행시킬 필요가 있고 보여진다.

본 연구에서는 우선 여성을 위해서만 쓰이는 지출에 대한 분석에만 초점을 두어 여성예산과 정책의 성격을 파악하는데 범위를 한정하려고 한다. 이러한 시론적인 작업은 앞으로 본격적인 성예산 분석의 중요성에 대한 합의를 끌어내는데 기여할 수 있을 것이다.

다음 장에서는 성예산 분석을 위한 기본개념과 관점, 다른 나라의 경험에서 주는 교훈, 그리고 한국여성민우회가 6개 지방자치단체를 중심으로 수행한 지방정부의 여성정책과 예산에 대한 사례 분석결과를 통해 지방자치단체의 여성정책의 특징을 분석, 평가하고, 마지막 장에서는 지방자치단체의 여성정책의 주류화를 위한 제언을 하고 있다.

II. 여성정책분석 및 평가의 도구로서 예산 분석

1. 성예산(Gender budget) 개념의 도입배경과 관점

최근 UN 등의 국제기구에서 성 인지적 예산(Gender Budget)의 중요성이 강조되고 있다. 그 동안 노동시장에서의 성차별, 가구단위에서의 불공평한 자원 분배 등과 같은 거시경제학적 연구는 있어왔지만, 사실 성인지적 예산분석은 새로운 시도라고 할 수 있다.

일반적으로 성예산(Gender-sensitive budget)은 특별히 여성 혹은 남성을 위해서 형성된 예산이 아니라, 성인지성을 가지고 실제 예산을 분석하는 것을 말한다. 그 목적은 공공예산 지출이 성평등을 촉진하는 방향으로 배분되는지, 혹은 방해하는 방향으로 배분되는지 파악하는 것이며, 성예산 분석을 통하여 정부로 하여금 여성문제에 책무성을 부여하고 다양한 정책과 공약을 이행하게 만드는 중요한 도구로 활용될 수 있다.

성인지적 예산조치(gender-sensitive budget initiatives)는 1995년 베이징 여성대회의 여파로 더욱 확산되었는데, 이는 여성발전과 정책에 대한 국제기구의 패러다임이 WID에서 GAD로 전환되는 맥락을 반영하고 있다. 성예산 분석이 대두된 배경으로 여성발전과 정책의 패러다임의 변화를 간략히 살펴보면 아래와 같다.

UN은 1975년 세계여성의 해를 선포하고 여성발전 프로젝트를 진행해 오면서 여성문제의 진단과 해결을 위해 WID(Women in Development)접근을 채택하여, 1980년대 말에 와서, 국제기구와 많은 국가에서 제도화된 관점이 되었다.

WID 접근은 여성들이 경제활동의 주체임에도 불구하고 개발도상국의 경제개발과정에서 소외되어 온 점에 주목하고, 여성을 경제개발에 활용할 수 있는 자원으로 인식한다. WID 접근의 구체적인 실현은 개발도상국의 보건, 영양, 가족계획, 소득창출과 같은 여성들의 실질적인 요구에 부응하는 여성 발전 프로젝트에 초점이 두어졌다. 또한 여성들이 정치, 경제, 사회의 주류에 참여하기 위한 법과 제도, 그리고 태도의 개혁과 여성을 위한 적극적 우대조치를 강조하였다. 그러나 WID는 남성과 여성간의 불평등한 성별 관계를 개선하기보다는 여성의 전통적인 성역할을 수용하고 이 역할을 통해 보다 효과적인 성과를 이루려는 접근법이기 때문에 기존의 역사적 관점이나 구조적인 성역할 분업구조의 재편의 중요성에는 비중을 두지 않았다. 1985년 나이로비 UN 3차 여성대회에서는 그간의 여성발전 사업을 평가하면서, WID적 접근이 여성의 성역할을 그대로 수용하면서 여성과 남성의 차별적인 상황을 간과하는 한계가 있음을 지적하고, 남성과 여성의 지위와 역할이 빚어내는 불평등한 권력관계에 주목하는 □젠더와 발전(Gender and Development)□관점의 분석틀을 발전시켜 왔다.

이 관점에서는 근본적인 문제는 여성들이 발전과정에 통합되지 못했다거나, 여성들의 비가시성이나, 훈련, 교육, 신용부족이 아니라 여성의 불평등한 지위의 근원은 팽배해 있는 남성우월주의의 이데올로기와 남성주도의 권력 분배와 통제방식에 있다고 본다.

여성정책의 국제적인 패러다임이 성역할을 수용하면서 여성을 발전과정에 통합하자는 WID 접근에서 여성의 권력화(empowerment)와 불평등한 젠더관계의 변화를 추구하는 GAD접근으로 변화해 가면서, 1995년 베이징 여성대회에서는 남녀평등이라는 궁극적인 목표를 이루기 위한 전략으로 성주류화(gender mainstreaming) 개념을 공식적으로 채택하였다. 성주류화는 양성평등(gender equality)을 이루기 위해 성관점(gender perspective)이 모든 과정에 통합되는 것을 의미하는 것이다. 1995년 베이징 여성대회에서 성(gender)과 성주류화(gender mainstreaming)라는  용어를 공식적으로 행동강령에 수용하였다. 주류화는 구체적으로 세 가지의 내용, 즉 1) 모든 정책분야 및 이를 다루는 기관에 성관점이 통합되어야 함을 의미하는 성관점의 주류화, 2) 사회의 모든 분야에 여성의 양적, 질적 참여의 확대를 의미하는 여성의 주류화, 3)기존의 남성 중심적으로 조직되어 있는 정부 및 주류영역이 성인지적으로 재편되어야 함을 의미하는 주류의 변환을 포함하고 있다.

성주류화는 그 자체가 목적이 아니라 전략이기 때문에 이를 위한 도구와 방법이 개발되어 왔는데, 남성 중심성의 인식(성차별 실태와 경험), 성별화된 통계의 마련, 평등과 미래사회에 대한 비전갖기, 성평등 인식고양과 훈련, 모니터링과 평가, 그리고 법, 제도 내의 참여적 민주주의와 같은 도구들이 사용되고 있다(Corner, 1999).

최근의 여성정책의 분석과 평가는 성주류화의 내용을 현실에서 적용가능하고, 조작가능하게 하는(operational) 도구인 성분석(gender analysis)에 의해 주도되고 있다. 성분석은 남성과 여성에게 영향을 미치는 현존하는 정책, 프로그램, 법률의 효율성과 차별적인 요소들을 평가하는 방법이며, 남성과 여성이 처해있는 조건과 이해의 다양성을 고려하는 성인지적 정책 계획의 수립과 분석, 평가의 방법이다(Reese, 1999).

) 그러나 성주류화 전략이 그간의 여성정책이나 평등정책을 모두 대체하는 것은 아니다. 주로 WID접근에 근거한 전통적인 여성정책은 과거에서부터 누적되어 온 성불평등의 결과로 인한 문제들을 해결하기 위한 정책이기 때문에, 여성을 주류화하기 위한 방법으로서의 유용성을 갖게 된다. 이 두 정책은 서로 접근방법에 있어 차이는 있지만 같은 목적을 지향하고 전략적으로도 상충되지 않기 때문에 대립적인 관계보다는 상호보완적인 관계속에서 동시에 병행 추진되어야 할 □쌍둥이 궤도 전략(twin track strategy)'으로 인식되고 있다(박혜자, 2000).

이러한 배경에서 많은 나라에서는 거시경제정책을 수립하는 과정에 개입하는 장치로서, 다양한 성인지적, 빈민 친화적인 예산(gender sensitive, pro-poor budget)의 개념을 발전시켜왔다. 이러한 시도들은 대부분 처음에는 비정부기구에 의해 진행된 특징을 가지고 있다. 비정부기구에 의해 시작된 이러한 노력들은 어떤 특정한 그룹이 재정정책에서 이득을 취하고, 여성 등 취약계층에 대한 편견이 예산안에 포함되어 있는지를 모니터링하면서 정책형성에 대중들이 개입할 수 있는 참여구조를 확립하는데 의미를 두고 있다. UNDP와 UNIFEM을 비롯한 국제기구는 정부와 비정부기구에서 시작된 예산조치들을 고무해왔으며, 국가의 예산수립과정에 성 관심을 도입하고 여성관련 업무를 담당하는 국가기구, 여성단체, 비정부기구, 재정부처의 협력적 관계와 개입이 중요하다는데 합의하고 있다.

최근의 GAD적 관점에서 성주류화를 위한 도구로서의 성예산 분석은 여성들을 위한 별도의 예산을 책정하거나 여성 특수의 프로그램에 소용되는 재정을 늘리려는 목적에서 보다는 공공지출의 형태, 공적자금 조성의 방법 등을 성관점(gende lens)에서 분석하려는 목적을 가지고 진행되고 있다. 예를 들면, 고용정책에 소요되는 일반 예산이 여성들에게 미치는 영향과 함의를 규명하는 것과 같은 것이다.

성예산 분석의 시작은 호주에서 국가적 수준에서 공식적인 여성예산에 대한 보고서가 발간된 1984년으로 거슬러 올라가며, 몇 개의 주를 제외하고 1996년에 폐지되었다. 호주의 사례는 이미 폐지되기는 하였지만, 남아프리카의 Women's Budget Initiative나 Common Wealth Secretariat Gender Budget Initiative 같은 다른 조치들을 활성화시키는 역할을 하였다. 호주의 여성예산은 지출 분석에만 제한되었지만, 정부의 예산에 대한 포괄적인 분석을 시도하였으며, 호주정부는 그 동안 예산정책 사이클 전반에서 정부의 모든 부처들이 예산 지출에 대한 성별 영향을 분석하도록 의무화하였다.

호주의 여성예산 보고서는 지출을

1) 여성을 위해서만 사용된 지출,

2) 공공기관에서 평등고용기회를 위한 지출(equal employment opportunity expenditures),

3) 일반 예산 지출(general budget expenditure) 이라는 세 범주로 나누었다.

앞의 두 범주를 분석하는 것은 상대적으로 쉽지만, 본격적인 성인지적 예산분석(gender-sensitive budget)은 세 번째 범주에 대한 것이다. 여성예산을 도입한 초기인 1985-86 년의 경우 특별히 여성이나 소녀를 위해 직접적으로 배분된 예산은 전체 예산의 1%이하였다. 그러나 일반 예산의 지출이 여성들에게 미치는 영향에 초점을 맞춤으로써 관료들의 성인지성을 높이는 데 기여하였으며 전에 없이 젠더 이슈를 경제정책에 가져오는 데에도 도움을 주었다.

) SEPED Conference Paper Series #4, 2000, Budgets As If People Mattered: Democratizing Macroeconomic Policies.

아래의 표에서는 최근의 성예산분석을 시도하고 있는 다른 나라의 사례들을 간략하게 살펴보고 있다. 성인지적 예산분석의 노력을 유형화 해보면 크게 호주와 같이 정부의 정책으로 진행하는 나라와 사우스아프리카를 비롯한 몇몇 국가에서 처럼 NGOs가 정부의 예산편성 및 분석에 개입하는 사례로  나눌 수 있다. 다른 나라의 사례에서는 NGOs들이 가지고 있는 전문적인 정책능력이 성인지적 예산조치 운동에 상당한 역할을 하고 있다는 것을 알 수 있다.

) UNDP, 1999, UNDP Workshop on Pro-Poor, Gender and Environment-Sensitive Budgets Components of a Sustainable Development Budget.

이러한 맥락에서 한국여성민우회의 지방자치여성정책과 예산분석 프로젝트는 여성 NGOs가 정책능력을 향상시키는 중요한 계기가 될 것이며 이러한 작업의 결과가 정부의 정책과정에 적극적으로 반영될 수 있는 가능성을 열어준다는 의미를 부여할 수 있겠다.

<표 1>  성예산조치의 다른나라 사례들

가. 인도

지방정부차원과 연방정부 차원에서 빈곤층 친화적, 성인지적 지출감사를 실시하였다.

지역 차원의 예산 감사는 초보적 수준이었지만, 발전 사업을 위한 지역 예산의 규모만이 아니라, 지역정부의 권력적 속성과 시민사회의 건강성과 여성들의 지역정치 참여라는 점에서 의미가 있다.

나. 사우스아프리카

1995년부터 사우스 아프리카는 South African Women's Budget Initiative(WBI)을 약 5년간 실행해왔다. WBI는 정부와 비정부기구 두축을 중심으로 진행되고 있는데, 처음의 활동은 비정부기구(NGOs)들과 정당인들과 연계하여 이루어졌다. WBI가 창설된 이래, 정부의 모든 27개 부분 예산에 대한 분석을 해왔다.

사우스 아프리카의 경우는, 국가에서 이루어진 성별예산 분석은 국가정책을 기획하고 예산을 담당하는 부처들을 겨냥하여 이루어졌고, 시민사회내에서 이루어진 시도들은 일반 국민들이 국가정책과 예산 문제에 개입할 수 있도록 정책능력을 강화하는 기초를 쌓고, 경제적 문해력(literacy)을 높이기 위한 본보기라고 할 수 있다.

다. 바바도스

바바도스는 Commonwealth Secretariat Gender Budgets Initiatives에 스리랑카, 남아프리카, 피지 연합하여 성별예산 분석을 실시하였다. 바바도스에서는 성별예산조치들을 실행하는 과정에서 성별이라는 용어의 해석과 의미, 그리고 심지어 성별예산이라는 용어에 대한 불확실성을 둘러싼 큰 반대가 있었다. 바바도스에서는 결국 젠더문제란 남자, 여자, 소년, 소녀간의 상호연관성을 탐구하는 틀로 정의되었다. 그리고 성별 예산(gender budget)은, 정부 예산을 세분화하고, 예산정책이나 지출이, 성별집단(남자, 여자, 소년, 소녀)들에 미치는 영향을 분석하기 위한 도구로 정의되었다. 이 사례는 예산은 성 중립적이라는 일반적인 관점에 대한 심한 성 편향성(gender biases)을 드러냈다는 점에서 의미를 가진다.

라. 영국

영국의 Women's Budget group(WBG)은 1990년도 초에 만들어졌는데, 그 구성원은 정책 전문가, 학자들, 그리고 NGO(노동조합과 여성단체 등) 활동가 등이다.  1997년까지, WBG의 역할은, 영국의 연도별 예산의 성별 함의(implication)에 관한 것이었다. WBG는 부서별 지출 계획보다 예산이 조세(taxation)나 수혜구조(benefit structure)의 변화와 같은 거시경제적 이슈에 초점을 맞추었다. WBG의 활동은 예산 관련 조치들에 영향을 주어, 가구 안에서의 자원 분배문제, 여성의 경제적인 독립 문제, 그리고 여성과 아동의 빈곤을 완화하기 위한 수단으로써의 아동 급여(Child benefit)문제 등을 고려하게 만들었다.

마. 캐나다

Alternative Federal Budget(AFB)은 정부 예산에 대한 신보수주의적 예산삭감과 부패를 견제하기 위한 진보적 연대로, 약 50개 사회단체와 노동조합등의 결합체에 의해서 준비된 예산문건을 만들어 낸다. 이들의 작업은 동시에 전국 약 40개 센터에서 공표된다 그리고 정부가 완전고용, 빈곤의 감소 등을 위해서 기획했던 것과는 아주 다른 거시경제적 틀 안에서 예산을 구조화하며, 성별 이슈를 명백하게 제시한다. 예산에 관한 인식 증진과 AFB의 강화를 위하여 예산학교(budget school)가 조직되어왔다. 인기 연구물들은 예산과정(budget process)의 정치적 기초를 확립하는 데 큰 역할을 하고 있다.

바. 스위스

스위스에서는 전통적으로, 공적 영역의 재정 이슈에 대한 비판에 참가하는 시민사회가 있어왔지만, 그러나 생태학적, 사회적, 성별 편견 등에 대해서는 문제의식과 논쟁이 부족했었다. 1994년 3월, 공공부문 노동자 노동조합(the trade union of the public employees. VPOD)은 국가 여성 회의에서 공적영역의 긴축 정책과 그것이 여성들에게 미치는 연구에 기금을 제공해야 한다고 결정하였다. 1996년 5월 연구물이 발간된 이후로, 여성단체 연합체, 정당, 노동조합 등에 의해서, 예산의 성인지적 관점을 제기하기 위한 국가와 시민사회 수준의 조치들이 시작되었다.

사. 필리핀

필리핀에서 실행된 성예산 조치 전략은 1) 모든 ODA펀드의 5-30%를 WID/GAD 사업에 배분하는 것을 강제하는 법과 2) 모든 정부 기관은 총 년별 예산의 5%이상을 여성/성별 관련 사업에 분배하는 것을 지시하는 annual General Appropriations Acts를 제정하는 것을 요구해 왔다.

2. 성인지적 예산분석을 위한 방법

국제기구와 성예산 조치를 실시하고 있는 국가들에서는 성인지적 예산분석을 위한 여러 가지 분석 도구들을 개발, 적용하고 있다. 그러나 본 연구에서는 여러 가지 제약으로 인해 이러한 도구들의 직접적인 사용은 가능하지 않으며, 여러 도구들 가운데 영역별 성인지적 정책평가 방법의 주요개념과 원리들을 일부 수용하여 지방정부의 여성정책 관련 예산의 분석 도구로 삼았다. 영역별 성인지적 정책평가 방법은 현재 위의 도구들을 적용할 수 있는 자료가 구비되어 있지 않고 전문가가 아닌 NGO활동가와 비전문가들이 사용할 수 있는 도구라는 점에서 장점이 있다. 아래에서 이 방법에 대한 간단한 설명을 붙인다.

) 성인지적 예산(gender budget)분석을 위한 도구로는

가. 공공서비스 전달 및 예산 우선순위에 관한 성별수급 평가

(Gender-disaggregated Beneficiary Assessment of Public Service Delivery and Budget Priorities)

나. 성별 공공지출 수급현황 분석(Gender-disaggregated Public Expenditure Benefit Incidence Analysis)

다. 영역별 성인지적 정책평가(Gender-aware Policy Evaluation of Public Expenditure by Sector)

라. 성인지적 예산 및 지출에 관한 보고( Gender-aware Budget/Expenditure Statement)

마. 성별 시간사용에 대한 예산 영향 분석(Gender-disaggregated Analysis of Impact of Budget on Time Use)

바. 성 인지적 중기 거시경제정책 분석틀(Gender-aware Medium-Term Macroeconomic Policy Framework)

Elson, Dian, 1999, Gender Budget Initiative: Background papers, Commonwealth Secretariat.

가. 성인지적 정책평가(gender-aware policy evaluation of expenditure by sector)

예산분석은 세입과 세출에 대한 분석이 가능하나 성예산 분석은 현 단계에서 주로 지출에 초점이 맞추어져 있다. 회계관련 전문가들 뿐 아니라 여성학자, NGOs 활동가와 같이 외부 비전문가들도 사용이 가능한 성예산 분석틀로는 성인지적 정책평가방법이 있다. 본 연구는 이 분석틀에서 제시하고 있는 주요 논지에 의존하고 있다.

) Elson, Diane. 2000. "Gender Budget Initiatives as an aid to Gender Mainstreaming" AuSaid

성인지적 정책평가는 각각의 포트 폴리오나 프로그램에 관련되어 있는 명시적이거나 암시적인 젠더이슈에 관심을 가지고 정책을 검토하는 접근법이다. 이 분석틀은 정책의 효과가 성중립적이라는 전제에 의문을 제기하며, 대신에 정책과 그것에 관련된 자원의 할당이 어떻게 성불평등을 감소시키거나 증가시키는지를 질문한다. 이 평가틀에서 사용되는 기법은 우선 특정 정책이 가지고 있는 성별화된 전제들을 검토할 수 있는 정책평가 리스트에 준거하고 있다. 이 리스트에는 특정 정책의 예산 책정, 사업, 활동에 대한 논의, 공식화된 목적과 실제 집행과 괴리되는 정책검토, 개인 여성과 남성에게 미치는 영향의 차이를 파악하는 것이 포함된다. 그러나 이 기법은 예산분석이 총량적인 수준에서 진행되기 때문에 인과관계에서의 연결고리들의 성격과 스케일이 정확하게 예측되지는 않는다는 단점이 있기는 하다.

실제 성예산 분석을 수행하기 위해서는 조작 가능한 수준에서 여러 단계를 설정하여 분석을 해 볼 수 있다.

첫 단계는 우선 분석하고자 하는 선별된 부처나 프로그램을 선정하는 것이다.

그 다음은 선정된 프로그램에 대하여, 투입(input), 추진사업(activities), 산출(outputs), 결과 혹은 영향 (impacts)을 살펴보는 것이다.

이를 위해 고려해야 할 요소들은 □세입, 세출의 근거 □ 돈을 어디에다 썼나? □ 예산안의 기준에 대한 비판적 검토  □ 예산의 시기별 추이 분석 □ 지역간 비교 □ 가능한 가장 효율적인 방법으로 사용 여부  □ 실제예산과 지출을 대비 등이다.

이 과정에서 직면할 수 있는 문제는 양과 질의 측정문제와 정보접근의 어려움을 예상할 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위한 보다 정교한 도구의 개발이 필요하다.

예산분석에서 사용될 수 있는 가장 중요한 평가 기준은 성인지성이다. 간단히 말하자면 이는 투입, 산출, 효과가 남성과 여성에게 공평하게 배분되었는지의 여부와 남성 뿐 아니라 여성에게도 중요한 목적을 성취하기에 적절한 것인지 살피는 것이다. 예산분석이 양화된 지표를 주로 사용하지만, 양성관계 및 성차별의 문제는 질적인 분석을 요구한다는 점을 성인지적 예산분석에는 반영할 필요가 있다.

마지막 단계에서는 분석의 결과를 보고서, 의회공청, 정책대화, 신문, 출판물, 대중교육교재 등을 통하여 정책결정자와 공공에게 환류하는 작업을 수행할 수 있다.

나. 사례분석을 위한 에산분석의 틀과 방법

본 연구는 특정 프로그램을 선택하여 보다 심도있는 분석이 바람직하다고 여겨지나, 여성정책에 쓰여지는 예산의 규모와 성격을 파악하기 위한 시작 단계로 여성정책 담당부서에서 쓰여지는 예산분석과 여성정책의 내용을 견주는 작업에 연구의 범위를 한정하려 한다. 예산분석을 위한 자료는 해당 지방자치단체의 세입세출결산명세서에 주로 의존하였으며, 그 외에 여성정책 관련 출판물과 내부 자료를 사용하였다.

예산분석을 통하여 여성정책을 평가하기 위하여 다음과 같은 기준들을 마련하였다.

□ 각 지방자치단체의 현황분석

1. 인구학적, 사회경제적 일반현황(여성백서나 여성통계연보 활용하여 정리)

면적, 인구(남/녀, 연령), 가족구조(가구소득, 여성가구주..), 여성정책담당 행정기구,

공무원수(남/녀, 직급별), 경제활동인구(남/녀, 임금, 입직, 이직률, 산업별 직업별 구조),

건강(생식보건실태, 건강행태, 의료시설이용실태), 교육

2. 재정현황:일반회계/특별회계/재정자립도

3. 여성정책의 기본목표와 추진체계

□ 현황분석을 통해 얻고자 하는 것

1. 현황분석에서 도출되는 여성의 needs가 무엇인가?

2. 이러한 needs가 정책으로 반영되었나?

3. 예산편성 중 여성부문은 몇 %인가?

4. 여성공약 및 시정목표, 조례에 따른 추진이 제대로 이행하고 있나?

5. 정책 영향평가(욕구의 충족, 불평등한 양성관계의 변화)

□ 자료의 출처

1. 프로그램별(사업별) 정책추진 부서의 내부자료

2. 여성백서

3. 지역통계

4. 정책 수혜자와 담당공무원들과의 설문조사 혹은 심층면접

5. 세입세출예결산서

□ 분석내용

1. 업무추진주체: 해당업무를 어디에서 수행하는가?

2. 업무의 성격:

법률과 조례에 근거한 정책인가?

중앙정부의 중점사업인가?

도나 시의 지시업무

3. 정책 혹은 프로그램의 기본목표와 전략

가. 정책대상 집단, 수혜의 범위(양), 요구파악

) 주부, 여성단체 임원 및 지도자, 전문직 여성, 여성공무원, 여성기업인,  근로여성, 보육종사자, 저소득편부모세대, 성폭력, 가정폭력 피해여성, 저소득층 여성, 실직여성, 여성농민, 대학생, 청소년, 여성단체, 기타

정현주, 김원홍, 2000, 상게서.

나. 정책 수요자의 요구: 현황파악에서 도출

4. 업무의 지속성 여부

일회성/ 계속과제

5. 예산지출 분석:   전체예산 대비 영역별 예산

일반회계 대비 영역별 예산

결산액과 불용액의 출처

불용액 중 예산절감의 출처

경상비용지출

여성정책 사업비의 구성(국가보조: 자체사업) 등

6. 문제점과 대안제시

이러한 기준들을 고려하여 실제 특정 프로그램이나 부서의 정책과 예산을 견주어 비교하기 위한 워크시트를 만들 수 있다.

III. 예산분석을 통해 본 우리나라 여성정책의 특징

- 6개 자치단체의 사례를 중심으로

1. 지방자치단체 여성정책 기본계획

1995년에 우리나라는 국제적인 여성정책의 전략인 성주류화 개념을 수용하면서, 여성발전기본법을 제정하여, 80년대의 여성정책에서 진일보하여 체계적인 여성정책을 추진하는 기반으로 삼고 있다. 우리나라는 90년대 중반 이후에 여성관련 제도의 정비 및 법률 제정과 개정 작업으로 여성정책의 도구들이 구비되어 가고 있는 중이다.

<표 2>유엔 여성정책과 우리 나라의 주요 여성정책 성과

연도	유엔	우리나라
1975	세계여성의 해, 세계여성회의(1차)
1976-1986	유엔여성10년
1979	유엔여성차별철폐협약 채택
1980	유엔여성 10년 중간평가 세계여성회의 2차:코펜하겐
1983		한국여성개발원 설립 여성정책심의위원회 설치
1984		유엔여성차별철폐협약 비준
1985	유엔여성 10년 세계여성회의(3차) 여성의 지위향상을 위한 나이로비 미래전략채택	여성발전 기본계획수립
1986		2000년을 향한 국가장기발전구상 여성부문 포함
1987		제6차 경제사회발전 5개년계획 여성부문 포함 남녀고용평등법 제정
1988		정무장관 제2실 설치
1989		가족법 개정(시행: 1991)
1990	유엔경제사회이사회 □여성의 지위향상을 위한 나이로비 미래전략에 관한 제1차 검토, 평가에 따른 권고 및 결론□채택
1991		영유아보육법제정 유엔가입
1992	유엔환경개발회의	제7차 경제사회발전 5개년계획
1993	세계인권회의 □비엔나 인권선언 및 행동계획□	성폭력 범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률 제정

연도	유엔	우리나라
1994	국제인구개발회의 □세계인구행동계획□	유엔여성지위위원회 위원국 피선 국회에 여성특별위원회 설치
1995	사회개발정상회의 □코펜하겐선언□ 제4차 세계여성회의:북경행동강령채택	세계화추진위원회 □여성의 사회참여를 위한 10대 과제□발표 여성발전기본법 제정
1998		가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법과 가정폭력범죄 처벌에 관한 특례법 대통령직속 여성특별위원회 설치
1999		남녀차별금지 및 구제에 관한 법률제정

여성발전 기본법에서는 여성정책의 기본적인 목표를 평등사회의 구현, 여성의 사회참여촉진, 여성복지의 증진으로 설정하고, 여성정책을 남녀평등의 촉진과 여성의 사회참여 확대 및 복지증진에 관한 대통령이 정하는 정책이라고 정의하고 있다.

앞서 살펴본 국제적인 여성정책의 관점들과 여성발전기본법을 고려하였을 때, 여성정책을 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 분야에서 여성의 지위와 권익을 향상시켜 남녀가 평등한 사회를 이루려는 포괄적인 국가정책으로 정의내리고 지방자치단체의 여성정책에도 마찬가지의 개념정의를 적용할 수 있을 것이다.

기본적으로 여성정책은 여성의 현실상황에 근거하여 여성의 요구와 정책 의제가 도출되는 것이며, 그 요구와 의제를 실현하기 위한 기준과 대안을 가지고 제도로 실현되었을 때, 효과를 거두기 쉽다. 정책의 실현은 예산의 집행을 통하여 달성할 수 있으며, 예산의 집행은 정책을 추진하는 근거가 되는 법령이나 다른 조례에 의거하게 된다. 따라서 지방자치단체의 여성발전 조례와 여성정책기본계획 등은 그 지역의 여성정책 이행의 의지, 수행정도 등을 가늠할 수 있는 가장 중요하면서도 기본적인 근거가 된다. 현단계에서 지방자치단체 여성정책과 예산의 분석과 평가는 정부에서 제정한 여성발전기본법과 여성정책기본계획의 기본목표들과 이를 위한 세부과제 및 프로그램, 그리고 예산의 쓰임과 결과가 성인지적인가를 해부하는 작업이 될 것이다.

여성발전기본법은 이 법의 구체적인 시행을 위해 매년 여성정책기본계획을 수립하도록 되어 있다. 이 법에 근거하여 정부는 제1차 여성정책 기본계획(1998-2002)을 수립하여 여성정책의 20대 과제를 선정하였다. 그리고 여성발전기본법은 매년 중앙과 지방자치단체가 그 시행실적과 시행계획을 보고하도록 되어 있다.

<표 3> 여성정책기본계획의 내용

기본전략	20대정책과제
법, 제도 및 관행의 개혁과 여성의 대표성 제고	1. 사회전반의 성차별적 법제도, 의식 개선 2. 정책결정과정에 여성참여 확대
여성의 고용촉진 및 안정을 위한 지원	3. 고용기회균등기반의 확립 4. 여성고용촉진 5. 직장-가정양립 지원체제 6. 여성근로자의 근로여건개선
여성의 경쟁력 제고를 위한 교육체제 확립	7. 남녀평등교육 여건조성 8. 여성전문인력양성 9. 여성평생교육지원
다양한 여성, 가정복지 서비스의 확충	10. 여성건강 증진 및 성비불균형 해소 11. 보육사업 확충 및 내실화 12. 여성농업인 부담완화 및 권익신장 13. 요보호여성의 복지증진 14. 고령화시대의 여성복지증진 15. 여성에 대한 폭력근절
여성의 문화, 사회활동 활성화를 위한 기반구축	16. 여성문화활동 활성화 17.자원봉사 및 시민운동지원 18. 여성단체활동 지원
국제협력과 통일에의 여성역할 증대	19. 여성의 국제협력 강화 20. 통일에의 기여

부연하자면, 지방자치단체의 여성정책은 정책의 추진주체만 달라질 뿐, 앞서 정의한 여성정책의 개념과 마찬가지로 시도 및 시군구의 여성정책관련 조례로 정한 규칙과 남녀평등의 촉진과 여성의 사회참여 및 복지증진에 관한 지방자치단체장이 정한 정책이라고 말할 수 있다.

지방자치단체의 여성정책의 형성은 여성발전기본법의 설립 뿐 아니라 1995년 민선단체장 선거를 기점으로 본격화되었다. 95년 이후에 부녀복지라는 이름으로 존재해 왔던 여성관련 담당부서들이 여성정책과 관련된 명칭으로 바뀌고 있으며, 다양한 형태와 명칭의 여성정책 전담부서가 만들어지고 있는 중이다. 지방자치단체들은 여성정책을 담당하는 부서를 새로이 마련하거나 개편하는 것과 함께  여성발전기본법에서 규정하고 있는 책무를 수용하여, 지역에서 여성정책관련 조례나 정책을 제정하고 있다. 다음의 표는 여성발전기본법에서 명시하고 있는 32개의 지방자치단체의 책무에 관한 것이다.

) 정현주, 김원홍, 2000, 경기도 여성정책의 추진실태와 개선방안에 관한 연구, 경기개발연구원,	p.40-41.

<표 4> 여성발전기본법 내의 지방자치단체 책무

1) 남녀평등의 촉진, 여성의 사회참여확대, 복지증진을 위하여 필요한 법적, 제도적

장치의 마련과 재원조달

2) 여성주간의 실시

3) 위원회 등 정책결정과정에 여성참여확대 방안강구

4) 여성의 정치참여 확대 지원

5) 여성의 공직참여확대를 위한 여건조성

6) 고용전반에 걸친 평등실현

7) 육아휴직제 등 근로자의 가정생활과 직장생활 조화제도 마련

8) 성희롱 예방 등 직장내 평등근무환경 조성 조치

9) 여성의 임신 출산 및 수유기간 동안의 특별보호

10) 취업여성의 모성보호비용에 대한 사회적 부담 제고

11) 가정에서의 남녀평등교육의 실현

12) 학교교육에서의 남녀평등이념 고취와 여성의 교육기회 확대

13) 국공립연수기관 및 사회교육기관과 기업체의 연수교육과정에서의 남녀평등

의식교육의 실시

14) 사회구조의 변화에 따른 여성복지 시책 강구

15) 저소득 모자가정, 미혼모, 가출여성 및 요보호여성의 발생예방 및 선도 보호

16) 노인여성과 농어촌여성의 복지증진

17) 영유아보육시설확대 등 영유아의 보호와 건전한 교육을 위한 조치강구

18) 방과후 아동지도

19) 민주적이고 평등한 가족관계의 확립

20) 맞벌이 부부 편부모 가정 등에 대한 시책강구

21) 성폭력범죄의 예방 및 피해자 보호

22) 가정폭력문제에 대한 시책강구

23) 가사노동가치의 정당한 평가 및 법제도 시책에 반영

24) 국제기구 국제회의에서 여성의 참여확대와 국제협력 활동지원

25) 여성관련 국제조약의 체결 및 이행

26) 대중매체의 성차별개선과 남녀평등의식의 확산

27) 여성자원봉사활동의 활성화 지원

28) 연도별 시행계획의 수립 시행

29) 여성의 참여가 현저하게 부진한 분야에 대한 잠정적 우대조치

30) 여성단체에 대한 행정적 재정적 지원

31) 여성관련시설의 설치 운영

32) 여성정책기본계획 및 시행계획의 수립 시행에 필요한 협조요청

현재 지방자치단체의 조례제정 현황을 중앙에서 집계한 통계자료는 없으나 부분적으로 살펴보면, 경기도, 강원도 여성발전기본조례, 고양시여성발전기본조례(1999.12.30), 군포시여성발전기금설치 및 운용조례(1998.10.16), 그리고 진주시 여성정책발전위원회 조례(1997. 11.12, 1998. 8.31 개정) 등이 있다.

2. 여성정책 추진체계

1) 지방자치단체의 다양한 형태의 여성정책 전담 기구

지방자치단체에서는 95년 이후에 부녀복지라는 이름으로 존재해 왔던 여성관련 담당부서들이 여성정책과 관련된 명칭으로 바뀌고 있으며, 다양한 형태와 명칭의 여성정책 전담부서가 만들어지고 있는 중이다.

지방자치단체의 여성정책 담당부서의 형태는 다양하다. 국수준, 과수준, 계수준, 그리고 참모기관형으로 존재하고 있다. 예로, 서울시는 참모기관형인 여성정책담당관실을 둠으로써, 지방자치단체 중에서 기능과 인력면에서 가장 강화된 여성정책 전담부서를 두고 있다.

) 김복규, 2000, □우리나라 여성정책의 변화와 발전과제□ 2000년도 기획세미나, 국제포럼 발표논문집: 정부와 여성참여, 한국행정학회와 2001년 여성부의 지방자치단체 여성업무 표준화를 위한 연구결과를 참고하여 재구성

<표 5> 광역자치단체 여성정책담당조직 유형정리

유형	명칭		해당자치단체
국수준	여성정책국	여성정책과	경기(1청사)
	여성국	여성복지과	경기(2청사)
보건·복지관련국 내의 과수준	여성정책과		경북, 전남, 제주, 부산, 대구
	여성복지과		인천
	여성아동과		경남
	여성정책과		광주, 대전
	가정복지과		울산
참모기관형	여성정책담당관		서울
	여성정책관		충북, 충남
정책실+과수준	여성정책실+여성복지과(여성복지국)		강원
	여성정책관+여성복지과(환경복지국내)		전북

<표 6> 기초자치단체 여성정책 담당조직 유형

	명칭	해당 자치단체
과수준	여성정책과	원주, 전주, 순천
	여성복지과	의정부, 춘천, 성남, 부천
		군포, 제주
	여성청소년과	창원, 김해, 마산
	여성발전과	정읍
	여성과	안양
계수준	여성정책담당, 혹은 여성복지담당	여타의 기초자치단체

<표 7> 사례분석 대상 여성정책담당조직 분류

자치단체구분	해당자치단체	여성정책담당기구명칭
광역단체	서울	여성정책담당관실
	강원도	여성정책실 환경복지국 내 여성복지과
기초자치단체	원주시	복지환경국 내 여성정책과
	진주시	사회환경국 가정복지과 내의 여성복지계
	고양시	가정복지과 내 여성복지계
	도봉구	생활복지국 가정복지과 내의 여성복지계
	양천구	생활복지국 복지행정과 내의 여성복지계

여성정책 업무와 여성복지 업무 등 여성과 관련된 업무를 수행하는 여성부서는 지역별로 다양한 형태로 존재하지만 몇 가지 점에서 공통점을 갖는다(김소연, 2000).

길어야 불과 5-6년인 여성정책 담당부서는 지역적으로 특화된 여성정책을 수립하기 위하여 주로 연구개발에 초점을 맞추어 온 지역이 많으며, 실제 정책형성과정에서 결정권을 가지고 충분한 예산을 집행하지 못하는 형편이다. 여성정책 담당부서가 별도로 설치되어 있는 지방자치 단체의 경우에, 여기에서는 주로 정책 개발을 위한 연구 및 조사가 주요 업무를 구성한다. 이러한 조사작업의 결과로 지역의 중장기 여성발전계획, 여성백서, 각종 용역연구 보고서 등이 산출된다. 이러한 작업들은 지역여성을 위한 정책개발에 필요한 기초자료를 구축해가고 있다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이러한 정책개발의 노력들이 실제 지방 행정조직 내에서 실무로 여겨지지 않고 실행력을 담보하지 못한다는 지적이 많다(김소연, 2000). 또한 지역여성정책의 제반사무가 업무분장과 별다른 차이없이 추상화되고 불명확해지는 현상이 나타나며, 대부분 여성정책의 주요업무가 여성정책의 홍보, 교육에 집중되어 있어서 여성정책에 대한 종합기획 및 조정이 가능하지 않다는 점이 문제로 지적되고 있다. 많은지방자치단체의 경우, 여성복지업무와 여성정책 업무가 별도로 집행되거나, 정책과 집행이 한 부서에서 이루어진다 적은 인원과 한정된 예산으로 한계를 느낄 수 밖에 없다.

)  김애령, 2000, □지방정부 여성정책담당관의 역할과 과제□, 2000년도 기획세미나, 국제포럼 발표논문집: 정부와 여성참여, 한국행정학회

1995년 이후의 지방자치단체에서 형성되고 있는 여성정책과 그 전담부서의 출현은 (아직은 평가가 이르기는 하지만) 몇 가지 점에서 이전의 지방자치단체의 여성정책과 다르다고 할 수 있다.

우선 1995년 이전에는 지방자치단체의 여성관련 업무는 특별히 여성정책이라는 범주라기 보다는 요보호 여성이나 아동, 보육과 관련되어 가정복지국이나 가정복지과에서 다루어졌다(여전히 여성정책 전담부서가 없는 지방자치단체도 꽤 있다).

둘째는 이전의 여성행정부서가 중앙정부의 지시사항이나 시달된 지침에 의해 일방적이고 수직적으로 시행하여 오던 정책들이 지방자치단체장의 지역여성정책의 특화요구에 의해 수립된다는 점이다. 그러나 한국의 지방자치의 역사가 짧기 때문에 지역의 여성정책은 민선단체장의 개인적 성향에 따라 변동할 가능성이 높다는 점 또한 지적되고 있다.

) 김애령, 2000, □지방정부 여성정책담당관의 역할과 과제□, 2000년도 기획세미나, 국제포럼 발표논문집: 정부와 여성참여, 한국행정학회

2) 지방정부 내 여성의 대표성의 부재

우리나라의 전체 수준에서 보았을 때, 정치, 행정 분야에서의 여성의 저대표성 문제는 어제 오늘의 일은 아니다.

우리나라의 공직의 여성참여 현황을 보면, 일반직 여성공무원의 비율이 1999년 말 현재 20.8%이며, 중앙은 약 13%, 지방은 약 23% 수준이다. 지방직 여성공무원은 시도 소속이 3.1%, 시군구 소속이 12.2%, 읍면동 소속이 6.2%로 시군구 단위에서 여성공무원의 비율이 상대적으로 높게 나타난다. 그러나 정책결정과정에 참여할 수 있는 5급이상의 여성공무원 수는 아래의 표에서 나타나듯이 미미한 수준이다.

<표 8> 지방자치단체 여성공무원 현황

합계		시.도		시.군.구		읍면동
전체	여성	전체	여성	전체	여성	전체	여성
256,426	55,831 (21.8%)	66,716	7,990 (3.1%)	134,159	32,765 (12.8%)	55,765	15,076 (5.9%)

* 자료 : 여성특별위원회, □2000 여성백서□, 2000.

<표 9> 직급별 지방자치단체 여성공무원 현황

구분			계		시·도		시·군·구		읍·면·동
			전체	여성	전체	여성	전체	여성	전체	여성
계			256,426	55,831 (21.8%)	66,716	7,990 (3.1%)	134,159	32,765 (12.8%)	55,551	15,076 (5.9%)
일반직	소 계		165,746	37,127	26,356	2,776	94,008	21,612	45,382	12,739
	1 級		12		12
	2 級		61	1	43	1	18
	3 級		223	2	145	1	78	1
	4 級		2,140	52	1,070	19	1,070	33
	5 級		11,892	408	3,536	93	5,070	259	3,286	56
	6 級		34,056	2,352	6,984	362	19,402	1,543	7,670	447
	7 級		54,705	11,495	8,285	933	31,691	7,492	14,729	3,070
	8 級		42,089	16,511	2,820	623	25,132	8,922	14,137	6,966
	9 級		13,172	5,067	828	244	6,808	2,624	5,536	2,199
	연구직	관	341	19	340	19	1
		사	1,964	439	1,840	406	124	33
	지도직	관	464	11	62	7	400	4	2
		사	4,627	770	391	68	4,214	701	22	1
특정직			23,344	671	23,344	671
기능직			54,303	12,730	14,909	3,825	31,606	7,622	7,788	1,283
정무직			249	1	19		230	1
별정직	소계		7,060	4,244	1,346	471	4,306	2,913	1,408	860
	5급이상		360	125	215	57	145	68
	6급이상		6,700	4,119	1,131	414	4,161	2,845	1,408	860
계약직			1,194	439	684	195	510	244
고용직			4,530	619	58	52	3,499	373	973	194

(*행정자치부 통계연보  □99. 12. 31 現在)

여성의제를 지방의회에 가져가고 정책화할 수 있는 여성의원의 수가 부족한 것도 마찬가지 현실이다.

<표 10> 여성지방의원 현황  (단위 : 명(%))

구 분*	합 계	광 역 의 회			기초의회
		소 계	지 역 구	비례대표
95. 6.27선거	127명 (2.2%)	55명(5.8%)	13명(1.5%)	42명 (43.2%)	71명(1.6%)
98. 6.4선거	97명(2.3%)	41명(5.9%)	14명(2.3%)	27명 (36.4%)	56명(1.6%)

* 자료 : 여성특별위원회, 2000 여성백서, P.224

앞서 살펴본 지방정부의 여성정책 담당부서의 낮은 위상과 여성정책 수행을 위한 기반의 미약함은 성인지적 지방정부로의 변환을 이루기에는 역부족이다. 여성부서의 행정 공무원들의 성맹성(gender-blindness)는 커다란 문제로 지적되고 있다. 민선자치단체장의 취임으로 여성관련 공약이나 의제들이 제기되기는 하였지만, 풀뿌리 민주주의에 의한 지역대중여성들의 요구가 반영된 결과가 아니기 때문에 단체장의 이임이나 누가 자치단체장이 되는가에 따라 여성의제는 수시로 변동을 겪을 것이기 때문이다.

3. 지방자치단체 여성정책 예산분석

본 절은 여성민우회가 실시한 6개 지방자치단체의 예산분석 결과 자료를 종합하여 지방자치단체의 여성정책과 예산사용의 특성을 밝혀보고자 한다. 따라서 개별 지역의 사례보다는 총론적인 측면에 초점을 둔 분석내용이 주를 이룬다.

지방자치단체에서 여성정책 업무와 이에 책정된 예산은 여성관련 제반 법률 및 제반 계획에 근거하고 있다. 지방자치단체의 여성정책 업무와 예산과 관련된 법률 및 계획들은 다음과 같다.

- 여성발전기본법

- 일제하일본군위안부에 대한 생활안정지원법

- 성폭력범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률

- 윤락행위방지법

- 가정폭력방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률

- 남녀고용평등법

- 남녀차별금지 및 구제에 관한 법률

- 근로기준법

- 여성기업지원에 관한 법률

- 모자보건법

- 아동복지법

- 사회복지사업법

- 영유아보육법

- 각 지방자치단체 여성발전 기본조례

- 각 지방자치단체 여성발전기본계획

이후에 예산분석에서 살펴보겠지만, 지방자치단체의 여성정책업무는 중앙정부 차원에서 여성부 및 행정자치부, 교육인적자원부, 법무부, 농림부, 보건복지부, 노동부 등에서 시달되는 중앙정부의 법정, 지시업무 및 국가보조사업과 지방자치단체 차원의 자체사업으로 구성되어 있다.

1) 여성정책 예산의 추이: 해마다 증가하기는 하나 부족한 예산

지방정부의 재정자립도가 낮고 자체 예산을 확보할 수 있는 근거들이 미약한 상황에서 지방정부가 새로운 여성정책을 수립하거나 양성평등이라는 취지에 맞춘 사업을 진행하기란 쉬운 일이 아니다. 하지만 사례분석의 결과는 지방정부의 여성관련 예산이 턱없이 낮다는 것을 말해준다. 사례지역에서 여성정책 관련 예산은 여성정책 담당부서에 배정되어 있는 예산에 초점을 두었으며, 일부 기초단체의 경우 의약과나 보건소, 중소기업관련 부서 등에 흩어져 있는 예산을 여성정책 담당부서의 예산과 합하여 고려하였다.

여성정책에 책정된 예산비율은 광역단체인 경우는 일반회계 예산의 1%를 상회하는 수준이며, 조사대상 기초단체인 경우는 1%미만인 곳이 대부분이다. 만약에 일반회계와 특별회계를 합친 전체예산 대비로 여성정책 예산의 비율을 구한다면 그 숫자는 더욱 낮아지게 된다.

2001년도 일반회계 대비 여성정책 예산을 지역별로 살펴보면, 서울이 1.43%, 강원도 2.26%, 원주시 0.44%, 진주시 0.18%, 도봉구 0.65%, 양천구 0.1%이다. 기초단체는 광역단체에 비하여 여성정책 예산 비율이 더욱 낮음을 알 수 있다. 여성인구 일인당(20-59세) 여성정책 예산을 구해보면, 서울시는 368065.25원, 강원도는 58943.97원, 원주시 5224원이다. 물론 이러한 일인당 예산액의 측정은 예산에 대한 체감의식을 높이기 위한 시험적인 시도이기 때문에 일반화시킬 수는 없을 것이다. 1그리고 여성정책 관련 예산만이 아니라 다른 부서의 예산들도 여성들이 수혜를 입는다고 생각하면 여성 일인에 할당된 예산액은 더 많아질 것이다. 하지만, 6개 지역에서 분석한 예산이 현재까지의 불평등한 양성관계의 변화와 과거에서부터 누적되어 온 차별을 완하 내지는 철폐시키려는 목적으로 쓰이는 여성정책 예산이라고 범위를 한정하여 생각한다 하더라도, 이러한 취지를 달성하기에는 충분한 예산이 아니라고 볼 수 있다.

<표 11> 여성정책 세출예산 규모 (단위 천원)

	2001년 예산
	서울		강원도		원주시		진주시		도봉구		양천구
일반 회계	8123554400	100	1136379191	100	183963848	100	245759785	100	92952229	100	121632822	100
사회 개발비	3747882442	46.1	355534286	31.3	65886357	35.0	69205433	28.16	33846598	36.4
사회 보장비	826059846	10.2	161403573	14.2	28347426	15.0	22908620	9.32	16770768	18.0	5201654	4.27
여성정책 예산	116270957	1.43	25726217	2.26	818083	0.44	451419	0.18	612210	0.65	127056	0.1
여성 일인당 예산	36806.25원		58943.97원		10773.32원		5224원		3262원		852.43원
	* 20-59세까지의 여성수로 일반회계예산을 나눈 숫자임

아래의 표에서 보듯이, 여성정책 예산이 턱없이 낮기는 하지만 총액의 측면에서 보면 해마다 증가하고 있는 추세이다.

<표 12 > 연도별 여성관련 예산액

	1999	2000	2001
여성정책과(원주)	673,231	924,431	818,083
여성복지(진주)	505,810	451,419	509,701
여성복지 (양천구)	156,881	129,982	127,056
여성복지(도봉구)	132859	329424 (163424)	612210 (151210)
부녀복지(고양시)	476,120	1,022,630	1,111,806

사례지역에서 여성관련 사업비의 대부분은 경상예산과 국고보조사업으로 구성되어있다.

자체사업 예산의 비율은 매우 낮다.

<표 13 >지방자치단체 여성정책 사업비 구성

		서울시		강원도		원주시
		2000년	2001년	2000년	2001년	2000년	2001년
경상예산		3.7	1.13	9.5	8.6	35.1	36.9
사업 예산	보조사업	64.11	76.34	81.9	83.9	28.1	33.1
	자체사업	32.17	22.52	8.6	5.2	14.7	5.4
예비비		-	-		2.3	22.1	24.4
총계		100	100	100	100	100	100

국가보조사업의 경우 국가보조금이 주를 이루고 일부 시도비가 책정되고 있다. 국가보조인 이들 사업은 주로 성폭력범죄 예방 및 피해자보호, 여성보호시설 설치, 운영, 지도, 여성상담소 설치, 운영, 지도, 여성1366 지원, 편부모가정 지원시책마련, 영유아보육시설의 확대 등, 아동보호시설 설치, 운영, 지도, 소년소녀가장 및 결식아동 지원을 위한 것이다. 지방자치단체에 따라서 푸드뱅크나 재활용 관련 사업이 여성업무로 책정되어 예산이 쓰이는 사례가 있다(본 자료집의 다른 논문들의 지역사례에서 구체적인 내용을 알 수 있다.)

자체사업은 주로 여성발전기금 관련 사업, 여성교양교육, 여성지도자 수련회, 딸들의 캠프, 동거부부합동결혼식 등의 일회성이거나 행사 위주의 업무가 대부분이다.

2) 여성정책 영역별 예산 구성: 요보호여성복지 중심의 예산배정

우리나라의 여성정책이 여성발전기본법을 근간으로 양성평등을 목적으로 하는 여성정책의 청사진을 제시하고 있기는 하지만, 지방자치단체의 예산 집행을 분석해 보면, 정책목적과 이념을 실현하기에는 커다란 괴리가 존재하고 있음을 알 수 있다.

지방자치단체의 여성정책 예산지출내역을 보면, 여성정책의 20대 과제와 전략목표의 설정에도 불구하고, 실제 예산집행에 있어서는 아직도 요보호 여성을 주요 대상으로 하는 사업에 집중되어 있다. 예산의 항목을 보면 아동복지, 유아복지, 여성회관 및 발전센터운영, 부녀보호소운영 등에 집중되어 있다. 비록 일반여성들을 위한 정책과 프로그램을 실시한다고 하더라도, 비예산이나 선언적 의미의 프로그램들이 주를 이루고 있다. 특히 여성정책의 기본전략 중 법, 제도 및 관행의 개혁과 여성의 대표성 제고는 우리사회의 양성평등을 이루는데 무척 중요한 전략임에도 불구하고 사업내용은 비예산이거나 상징적인 행사로 구성되어 있다. 그리고 사회복지 분야에서의 일반여성들을 위한 정책들은 사회교육, 자원봉사 및 여성단체 활동 지원을 중심으로 이루어지고 있다.

3) 지역의 특성을 살리지 못하는 지방정부의 여성정책

앞서 지방자치단체의 여성정책 사업비 구성에서 국가보조사업이 주를 이루고 있음을 살펴보았듯이, 우리나라 여성정책의 주요 영역들은 중앙정부에 의해 수행되고 있으며, 예산과 인프라가 약한 지방정부의 여성 부서에서는 중앙정부에서 포괄하지 못하는 잔여적인 정책들을 주로 수행하고 있는 실정이다. 따라서 고용평등촉진이나 여성인적 자원 개발과 같은 정책은 지방정부에서는 엄두를 내지 못하는 사업인 것이다.

일례로 여성의 고용촉진 및 안정을 위한 지원 전략은 여성부와 노동부를 비롯한 중앙부처 중심으로 진행되고 있는 이유도 있지만, 지방자치단체들에서는 여성의 경제활동을 촉진하기 위한 사업이 거의 부재하다. 다만 사회교육원이나 여성회관 등에서 실시하는 취업훈련이 대부분이다.

지방자치단체에서 수행하는 사무는 중앙정부의 사무이나 자치단체의 장에게 위임한 사무, 자치단체의 특성을 고려하여 자율적으로 처리되는 지방사무, 그리고 처리권한과 책임이 전적으로 자치단체에 속하는 지방고유사무가 있다. 지방정부의 여성부서에서 추진하는 정책들 중에서 여성복지와 관련된 업무의 예산은 상당부분 보건복지부에서 내려오고 있으며, 비예산의 중앙의 지시업무인 지방위임 사무의 비율이 높은 편이다(정현주, 김원홍, 2001).

지방의 특성을 고려하지 못한 지방정부의 여성정책의 특성이 비단 여성정책의 기반이 취약하기 때문만은 아니다. 근본적으로 우리나라 지방자치의 태생적인 한계에서 비롯되는 측면이 없지 않다. 현재 지방자치법에 의해 설정된 지방자치의 기본구조는 외형적으로는 지방자치의 틀을 갖추었지만, 실제적으로는 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권, 자치재정권을 전적으로 인정하지 않은 중앙통치체제의 변형이라는 지적이 많다. 지방자치단체의 사무범위에 관하여 지방자치법 제 11조는 7개항의 국가사무에 대한 지방자치단체의 개입을 금지하고 제 9조는 6개의 영역에 걸쳐 57개 항의 자치사무를 포괄적으로 예시하고 있다. 그러나 지방자치단체가 실제로 수행하는 일반적인 전체업무 중 자치단체의 고유사무는 대략 40-50%에 불과하고 나머지는 국가에 의한 위임사무이다(오재일, 2001).

이처럼 중앙정부와의 관계에서 지방정부의 자치권이 불완전하다는 것은 지역 여성정책 발전의 장애요소로 작용하게 된다. 즉 지방의 재정 부족분을 중앙정부에 의존할 수 밖에 없는 현실은 중앙정부와 지방정부간의 불균형을 초래하는 원인이며, 지방정부는 독립성과 자주성을 가지고 완전한 자치권을 행사하지 못하게 되는 것이다.

V. 결론

: 지방정부의 여성정책과 예산의 새로운 패러다임을 위한 제언

1. 성인지적 예산편성과 집행-성예산 개념의 도입

앞서 살펴보았듯이, 지방정부의 여성정책의 특성 중의 하나는 여전히 요보호 여성복지 중심의 예산배정과 턱없이 부족한 여성관련 예산이다. 따라서 앞으로의 과제는 다양한 여성정책을 개발하고 이에 대한 예산을 늘리는 것과 함께, 일반 정책에 사용되는 예산이 성별로 균형적인 수혜를 가져오도록 성인지적 조치를 취하는 것도 진지하게 고려하여야 할 것이다. 궁극적으로 양적, 질적인 측면에서 여성들의 사회참여가 확대되어 갈수록 여성만을 위한 특정 정책이나 예산의 배정을 요구하는 것 이외에 일반 사회정책을 집행하는데 사용되는 예산에 대한 성인지적 분석과 요구가 병행되어야 한다. 이번 민우회 프로젝트 결과에 의하면, 여성정책 담당부서 뿐만 아니라, 중소기업과, 산업경제부서, 의약과, 노인복지, 장애인 복지 등등 여성들이 수혜를 입는 프로그램과 정책들이 산재해 있다. 그러나 프로그램을 집행하는 부서에서는 이러한 일반정책이 가지는 성별의미와 영향을 고려하지 않기 때문에 상징적 의미로만 머무는 한계를 가질 수 있다. 한 예로 서울시가 지방자치단체 여성정책기본계획 이행 보고서에서는 여성노인을 위한 정책과 관련하여 노인복지과에서 수행하는 정책에서 오히려 더 많은 여성노인들이 수혜를 입고 있다고 적고 있을 뿐, 구체적인 내용분석이나 정책방향을 수반하고 있지 못하다. 오히려 이러한 언급은 여성들이 일반정책에서 더 많은 수혜를 입고 있다는 반론만 조장할 소지가 크다. 양적인 면에서 여성노인들이 수혜를 입는 것 이외에 질적인 측면에서 고려가 필요하다. 예를 들면 양로원 시설이 여성노인들에게 적합한지, 오히려 남성노인들 위주로 운영되는 것은 아닌지 등등 적극적인 성인지적 정책 마인드가 필요하다고 여겨진다.

따라서 정책 집행에 있어서 성예산의 개념을 적극적으로 도입할 필요가 있다. 성예산분석이나 이를 위한 조치는 앞절에서 언급한 성주류화를 위한 도구에 포함되지만, 그 중요성에 비추어 다시 강조할 필요가 있다.

2. 성인지적 정책도구의 개발

서론에서 밝혔듯이, 성예산 분석의 원래의 의미와 방법들을 적용하기에는 민우회의 지역예산분석 작업은 많은 한계를 가지고 있다. 우선 정책수행과 예산 사용에 대한 성별분리 통계가 구비되어 있지 않았다. 이러한 한계는 비단 몇몇 지방자치단체 만의 문제는 아니기 때문에 여성부에서 성별분리통계를 구축하려는 노력을 보이고 있다.

일차적으로 성별분리 통계는 지방정부의 성인지적 관점의 정책 수립을 위해 반드시 필요한 것으로, 여성들의 요구(needs)에 대한 철저한 분석과 파악의 기본이 되는 것이다. 지방자치단체의 여성들의 현실과 요구를 반영한 정책수립이야말로 지방정부의 여성정책의 주류화를 위한 필수적인 과제이다. 그 외에 중앙과 지방정부의 성인지적 정책평가시스템의 마련도 지역 여성정책의 발전에 기여하게 될 것이다.

최근에 자치정신에 입각하여 자치단체가 추진한 주요시책의 집행성과를 평가에 의해 철저히 관리, 조정하자는 취지에서 광역자치단체 평가가 실시되고 있고, 2001년 1월 18일에 정부업무등의 평가에 관한 기본법(법률 제 6347호)이 제정, 공포됨으로써 법적 근거를 갖추고 기관평가로서 정착단계에 접어들었다. 이 법의 주요내용은 중앙행정기관에 대하여 기관평가를 실시하고 지방자치단체에 대하여는 국가위임사무, 국고보조사업 그 밖에 대통령령이 정하는 국가의 주요시책등에 대한 평가를 실시할 수 있도록 하고 있다(법 제5조 및 제6조). 그리고 중앙행정기관 및 지방자치단체의 장은 당해 기관에 대한 자체평가를 실시하도록 하고, 중앙행정기관의 장은 소속기관에 대한 기관평가를 실시할 수 있도록 하고 있다(법 제8조 및 제9조).

광역자치 단체 평가는 총 8개부문, 18개영역, 50개 시책, 126개지표, 그리고 261개 세부지표로 구성되어 있다. 2000년 광역자치단체평가는 각 부처의 개별평가를 종합평가로 통합하면서 주요시책 평가, 추진역량평가, 주민 만족도 조사를 포괄하는 기관평가모형을 정립하였다(한표환, 2001).

광역자치단체 평가를 위한 도구를 검토해 보면, 지방정부가 여성정책을 제대로 수행하였는지 가늠할 수 있는 지표는 거의 없다.

참고로 주요시책 평가 지표 중 복지와 고용부문을 살펴보기로 한다.

광역단체에서 복지시책에 대한 평가는 국민기초생활보장과 같은 공적부조와 장애인 및 방문간호사업이 적용될 수 있는 분야의 복지에 초점이 맞추어져 있다. 그러나 여성복지에 시책에 대한 평가를 포함시킬 수는 없었는지, 왜 포함되지 않았는지 생각해 보아야 한다.

비록 여성복지 항목이 빠져 있다 하더라도, 국민기초생활보장이나 장애인 복지 시책의 실천에 대한 성관점의 평가를 포함시킬 수는 있다. 예를 들어 수혜대상의 성별 수혜율과 같은 지표 하나만을 포함시키더라도 그 평가가 가지는 함의는 확연히 달라지게 된다. 그러나 현재 복지시책에 있어서 성별로 분리된 통계나 예산 및 교부금의 수혜에 대한 성별 통계는 구비되어 있지 않은 실정이다.

<표 14> 복지부문 세부평가지표

영역	시책	지표	세부지표
복지 향상	국민기초생활 보장제도확립	기반조성노력	사회복지전문요권 1인당 수급지수 생활보호대상 데이터 초기 입력률
		자활지원성과	자활지원 네트워크 회의개최실적 기초생활보장기금 조건부수급자 대비 조성비율
	장애인복지시책실천
		기반조성노력	전체예산대비 장애인 복지예산비율 장애인관련 홍보실적
		장애인복지증진성과	장애인 공무원 고용율 장애인 우선허가사업 허가율 장애인 생산품 구매율 등록장애인 대비 장애인 편의시설 설치율
		정신보건사업기반 조성노력	관련기관설치실적, 예산비율, 전문인력확보율, 편견해소 홍보실적
	정신보건 및 방문간호사업 관리
		정신보건사업성과	활용, 추진, 직업재활지원 실적
		방문간호사업 기반조성	방문간호 담당인력 1인당 관리대상자수 전문교육실적 예산총대비 방문간호사업비 비율
		방문간호사업성과	대상자별 방문간호서비스 수혜율

지역경제 진흥부문 중 고용촉진 시책에 관한 평가항목을 보면 복지부문과 비슷한 한계를 가진다. 고용촉진은 그 지역의 노동시장의 구조와 노동인력의 수급상황에 가장 민감하게 대응하여 촉진책을 마련하여야 한다. 특정 지역의 특성상 노동시장 내에서의 성별 특성은 또한 다를 것이다. 고용촉진책이 이러한 맥락에서 이루어졌는지를 평가하는 것은 그야말로 성인지적 평가라 할 수 있을 것이다.

<표 15> 지역경제진흥부문 중 고용촉진

영역	시책	지표	세부지표
고용촉진	공공근로사업 추진	사업기반조성	지방비 의무부담액 확보율
		목표달성도	홍보실적
		훈련계획의 적절성	훈련기관 적정 지정현황 교육훈련 우선선정직종 지정비율
	고용촉진훈련
		훈련성과	훈련수료비율, 자격취득률, 취업률
		실업자DB 활용도제고	실업자 DB 입력비율 실업자 DB 담당자수
	주민밀착형 고용서비스제공
		서비스지원 노력	중복수혜결과 활용
	신노사문화 정착실천	교육, 홍보	교육실적
		신노사문화정착성과	지역노사정협의회 구성, 운영실적

행정관리부문에서의 평가지표는 남녀평등인사관리를 하나의 시책으로 포함함으로써, 앞의 두 사례와는 다르다. 이러한 결과는 행정자치부의 여성정책담당관실의 노력의 결과라고 볼 수 있다. 이처럼 여성정책을 담당하는 부서 혹은 성인지적 관료의 존재는 여성정책을 주류화하는데 있어서 매우 중요한 역할을 하게 된다.

<표 16> 행정관리부문 평가지표

영역	시책	지표	세부지표
조직, 인사운영	지방조직개편	정책관심도, 조직정비성과, 기증정비성과, 인력정비성과
	남녀평등 인사관리	채용관리노력	5급이상 여성공무원 비율
		보직관리노력	여성공무원 평균초과 배치과율 시도전입 여성공무원 비율
		승진관리노력	여성공무원 승진비율 인사관련위원회 여성공무원 비율
		교육훈련노력	해외훈련 여성공무원 참여비율
	공무원 교육훈련	교육훈련의 적정성, 활성화, 방법의 적정성, 우수교수교원 확보노력

앞서 살펴본 지방자치단체의 정책평가 지표들은 성중립적 혹은 성맹적이라고 할 수 있다. 여기에서 생각해 볼 문제는, 과연 지방자치단체의 평가에 성인지적 평가지표를 포함시키는 것과 별도로 성인지적 평가지표를 만들어서 지방자치단체의 모든 시책에 대하여 평가를 하는 방법이다. 이제는 정부의 시책과 그 평가방법이 성맹적이라는 비판에서 한발 더 나아가 그렇다면 과연 어떠한 방법이 성중립적인 정책평가틀에 대한 대안이 될 수 있을 것인지에 대한 구체적인 논의가 필요한 시점이다. 성인지적 평가틀의 마련은 그 내용과 함께 현재의 행정여건과 문제점들을 진단하는 과정에서 도출되어야 할 것이다.

3. 여성공무원들간의 네트워크 및 지방정부 공무원의 성인지력 향상 교육

지방정부의 여성정책의 성패는 많은 부분 담당 공무원들의 열의와 성인지력에 달려있다고 하여도 과언이 아니다. 지방 공무원들을 대상으로 한 성인지력 향상 교육을 제도화시킬 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다.

그 외에, 지방정부의 여성정책 담당 공무원들간의 네트워크 형성을 통하여 서로의 경험을 공유하고 벤치마킹을 하는 노력이 요구된다. 사실 90년대에 들어서 우리나라에서는 정당과 여성특위, 그리고 지방자치단체의 여성정책담당관, 공무원으로 여성학을 전공하거나 여성운동 출신의 활동가들이 진출하였다. 서구에서는 여성운동 활동가나 학자들이 출산권, 성폭력, 육아, 기회평등과 같은 여성의 권리를 쟁점으로 하여 정당, 정부, 다양한 공적기관 또는 여성정책 담당 국가기구에 참여하여 페미니즘을 제도화하였다(Hernes, 1987; Stetson and Mazur, 1995).

또한 지역의 여성 NGOs와 공무원들은 여성의제나 정책사안에 대하여 파트너쉽을 가질 필요가 있다. 이 점에 대해서는 6개 지역의 예산분석 작업 과정에서 경험하였던 사례들을 듣는다면 그 필요성이 더해질 것이다.

4. 풀뿌리 민주주의의 실현을 위한 여성대중 및 여성 NGOs의 정책능력 향상 노력

90년대 중반부터 실시된 민선자치는 중앙정치에만 적용되던 민주주의의 이념과 원리를 지방정치에도 확대 적용하였다는 점에서 의미가 있다. 즉 주민들의 일상사가 주민들의 정치참여와 집합적 결정을 통한 민주주의적 문제해결방식을 취하는 것이 지방자치의 핵심내용이라 할 수 있다(전상인, 1997).

이러한 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해서는 지역 시민사회의 역할이 크다. 지방의 시민사회는 민주화 과정에서 성장한 중앙정치 수준의 시민사회에 비하여 제대로 발달되지 못한 것이 사실이다(성경륭, 1997). 지방자치단체에서 시민운동의 성장과 지방자치를 실현에 기여하기 위해서는 정책대안의 제시와 모니터링, 그리고 현장에서 일어나고 있는 이슈에 대한 민첩한 대응, 그리고 유권자를 움직일 수 있는 대중적 영향력을 확보해야 한다는 필요성이 대두되고 있다.

지역에서 여성들이 느끼는 문제는 지역주민의 삶의 질을 대변하며, 지역여성들은 주민들의 의식과 실천을 담보할 수 있는 실천적 단위이다. 이 과정에서 지역여성 대중들의 정치세력화를 위한 지역운동의 중요성이 부각되고 있다. 지역 여성 NGOs는 그 동안 비정치적 영역으로 간주되어 왔던 여성들의 일상생활과 지역사회 활동에 정치적 의미를 부여하고, 그 동안 제도정치에서 배제되어 왔던 여성들의 의사수렴의 채녈 역할을 할 수 있다.

90년대 말 경제위기를 경험하면서 우리나라의 많은 여성 NGOs들은 긴급구호활동과 공공근로사업과 같은 정부의 일을 위탁받아 수행하기도 하고, 이전에 비해 교육와 상담, 직업훈련과 같은 고객주의를 지향하는 서비스의 기능이 강화되어 가는 특징을 보여주고 있다.

또한 여성운동의 서비스 기능의 강화와 더불어 최근의 여성 NGOs는 여성문제 전문가와 지역 여성조직이 결합하여 여성들의 복지요구 및 실태에 대한 조사와 정책제언 등 정책 전문능력을 향상시켜가고 있다. 다른 나라의 경험에서 본다면, 1980년대 이후의 경제적 합리주의와 신자유주의 기조 속에서는 여성정책이 후퇴하는 경향을 보인다. 그러나 물론 변화된 환경에서 여성이슈가 소외되기는 하지만 페미니스트 관료와 여성 NGOs의 활동이 적극적이고, 여성들의 선거권이 제도정치에 영향을 미칠 수 있을 정도로 조직화되어 있는 국가에서는 국제기구의 조력과 함께 여성정책의 후퇴를 견제해왔던 경험들도 존재한다. 우리나라의 경우 여성부가 신설되고, 페미니스트 관료들이 형성되고 있으며, 앞으로 여성운동이 광범위한 지역 여성대중을 근거로 정책능력을 향상시켜 간다면, 여성정책의 후퇴는 충분히 견제할 수 있을 것이며 성주류화를 달성할 수 있을 것이다(김경희, 2000). 여성 NGOs의 정책능력 향상이 필요한 이유는 의회 및 지방행정제도에서 성주류화를 위해서 보다 전문적인 능력이 요구되기 때문이다. 따라서 지방정부의 몰성적 정책운영에 대한 비판은 구체적인 대안까지 포함되어 제시되어야 할 것이다. 구체적으로는 여성 NGOs가 현장에 기반한 지역 여성들의 요구파악과 여성정책과 예산에 대한 성인지적 관점과 방법을 학습하고 훈련하는 것은 지역여성들의 자치능력을 향상시키고 주민자치를 키워내는 원동력이 될 것이다. 이러한 여성들의 정책능력 향상은 객관적 자료에 근거한 원칙과 요구사항을 의회의 예산편성과 정책형성에 반영하고 환류(feedback)함으로써 지역정치와 행정에서의 성주류화를 이루게 될 것이다.

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