2002년 지방자치단체 여성정책과 예산분석 총평

김경희(중앙대 사회학과 교수)

Ⅰ. 서론

지방자치가 부활된 지 10년이 되는 해인 2001년에 한국여성민우회는 □지방자치단체 여성정책과 예산의 새로운 패러다임 만들기□라는 슬로건을 내걸고 성인지적 예산분석 작업을 시작하였다. 서울동북여성민우회, 서울남서여성민우회, 고양여성민우회, 원주여성민우회, 진주여성민우회와 본부가 2001년 벽두에 계획하여 봄, 여름, 가을을 꼬박 투자하여 10월 토론회로 마무리를 한 작년의 작업은 지역주민, 특히 지역여성들에 의한 지방자치가 어떻게 가능한지를 보여준 대표적인 사례로 꼽히게 되었다.

2001년의 민우회 예산분석은 이른바 □성인지적 관점□에서 시도되었다. 그런데 듣기만 많이 들었지, 과연 성인지적 관점이 무엇이고, 실제로 예산분석에 어떻게 적용해야 할지 황망해 하였다. 열띤 토론과 지역의 상황을 논의에 붙이면서 여성들을 위한 정책이라고 만들어진 지방자치단체의 여러 사업들이 과연 여성들의 불평등한 사회경제적 지위를 개선하고 앞으로 양성평등을 구현하는데 일조할 수 있는 것들인가 반문하는 것에서부터 시작하였다. 그렇게 시작된 작년의 여성민우회 작업은 지역여성들의 훈련된 정책능력을 유감없이 보여주었다. 유엔을 비롯한 국제기구에서는 1990년대 중반 이후 도입되고 있는 젠더예산(Gender Budget) 개념의 의의에 동의를 하면서도 민우회가 시도했던 작업은 주로 여성정책담당부서의 예산에만 한정을 했다. 현실적으로 일반예산에 대한 분석은 성별로 예산자료가 분리되어 있어야 하고, 분석해야 할 영역 또한 방대한 것이어서 우선은 앞으로 일반정책의 예산을 성인지적으로 분석하기 위한 전 단계 작업으로 의미 부여를 하였다.

그러나 작년의 작업을 평가하는 과정에서 여성정책담당부서 이외에 다른 부서에도 여성관련 예산들이 산재되어 있으며, 여성정책이라고 이름 붙이지 않았지만 여성들이 정책대상이 되는 사업들이 많다는 것을 알게 되었다. 그리고 지방자치단체마다 지역적 특성을 고려한 여성정책들에도 관심을 기울여야 함을 깨닫게 되었다.

따라서 2002년에는 여성정책담당부서에 할당된 예산만이 아니라 다른 부서에서 여성들을 위해 쓰이고 있는 예산까지도 뽑아 여성정책 예산으로 분류하는 방식으로 한 걸음 더 나아갔다. 그리고 여성정책담당부서에서 실시하고 있는 사업이라 하더라도 성인지성을 결여하거나 행정적인 이유로 여성정책담당부서에 배정되어 있는 예산들을 제외시켰다. 이러한 과정을 거쳐 모아진 여성관련 예산을 여성정책총예산이라 명명하였다. 이 점이 지난해와 달라진 점이며, 예산분석의 틀 또한 보다 정교화되었다.

예산에도 성(性)이 있다

Ⅱ.지방자치단체 정책과 예산분석의 방법

1. 정책과 예산분석의 기준으로서 성인지성

2002년도 예산분석 작업도 작년과 마찬가지로 □성인지적 예산분석□을 시도하였다.

1995년 세계여성대회를 전후하여 우리나라의 여성정책은 요보호 여성이라는 특정 정책 대상을 겨냥한 협소한 의미의 정책에서 양성평등이라는 목적을 명시적으로 표방하였고, 이를 위한 여러 조치들이 시행되었다. 이 과정에서 평등이념은 여성에만 국한되지 않고 한 사회가 추구해야 할 보편적 가치가 되어가고 있다. 이러한 배경에서 90년대 중반 이후 양성평등을 이루기 위한 전략으로서 성주류화(gender mainstreaming)가 채택되고 있는데, 여기에는 성인지성(gender sensitivity)라는 것이 주요한 관점이자 정책기준이 되고 있으며 정부와 여성운동의 공통적인 정책용어(담론)로 사용되고 있다. 성인지성이라는 개념은 비단 여성들만을 위한 특화된 여성정책 범주뿐 아니라 일반사회정책 영역 또한 여성의 관점 혹은 여성주의적 관점으로 재편되어야 함을 의미하는 것으로 볼 수 있다.

그러나 성인지성이 과연 정책과정에 올바르게 투입되고 있는지, 혹은 성인지적이라고 이름 붙여진 정책이 우리나라 여성정책을 90년대 이전의 정책내용과 질의 변화를 수반하고 있는가? 라는 질문을 던져볼 수 있다. 이에 대한 대답은 그리 긍정적이지는 않다. 비록 진일보하기는 했지만 아직도 여성정책이라는 범주에도 명목상의 양성평등만이 존재하는 경우도 있고, 일반정책의 경우에도 성인지성이라는 정책원리 혹은 기준을 적용하기에는 구체적인 정책과정에 대한 면밀한 분석과 여성의 관점으로 구성된 정책지표와 방법이 정교화되어 있지 않은 실정이다.

국제기구와 젠더예산 조치의 선구적인 국가들에서는 성인지적 예산분석을 위한 여러 가지 분

석도구들을 개발하고 적용해왔다.

성인지적 예산(gender budget)분석을 위한 도구로는

가. 공공서비스 전달 및 예산 우선순위에 관한 성별수급 평가(Gender-disaggregated Beneficiary Assessment of Public Service Delivery and Budget Priorities)

나. 성별 공공지출 수급현황 분석(Gender-disaggregated Public Expenditure Benefit Incidence Analysis)

다. 영역별 성인지적 정책평가(Gender-aware Policy Evaluation of Public Expenditure by Sector)

라. 성인지적 예산 및 지출에 관한 보고(Gender-aware Budget/Expenditure Statement)

마. 성별 시간사용에 대한 예산 영향 분석(Gender-disaggregated Analysis of Impact of Budget on Time Use)

바. 성 인지적 중기 거시경제정책 분석틀(Gender-aware Medium-Term Macroeconomic Policy Framework)

Elson, Dian, 1999, Gender Budget Initiative: Background papers, Commonwealth Secretariat.

다양한 성인지적 예산분석 도구 중에는 회계 전문가들뿐 아니라 여성학자, NGOs 활동가와 같이 외부 비전문가들도 사용이 가능한 젠더예산 분석틀로는 성인지적 정책평가방법이 있다(Elson, 2000). 2002년의 예산분석 작업은 여러 도구들 중 하나인 성인지적 정책평가 방법의 주요개념과 원리들을 일부 수용하여 지방정부의 여성정책 관련 예산분석의 기준으로 삼고자한다.

성인지적 정책평가는 각각의 프로그램에 관련되어 있는 명시적이거나 암시적인 젠더이슈에 관심을 가지고 정책을 검토하는 접근법이다. 이 분석틀은 정책의 효과가 정책과 관련된 자원의 할당이 어떻게 성불평등을 감소시키거나 증가시키는지를 질문한다. 이 평가틀에서 사용되는 기법은 우선 특정 정책이 가지고 있는 성별화된 전제들을 검토할 수 있는 정책평가 리스트에 준거하고 있다. 이 리스트에는 특정 정책의 예산 책정, 사업, 활동에 대한 논의, 공식화된 목적과 실제 집행과 괴리되는 정책검토, 개인 여성과 남성에게 미치는 영향의 차이를 파악하는 것이 포함된다.

. 그러나 이 기법은 예산분석이 총량적인 수준에서 진행되기 때문에 인과관계에서의 연결고리들의 성격과 스케일이 정확하게 예측되지는 않는다는 단점이 있기는 하다. 이 과정에서 직면할 수 있는 문제는 양과 질의 측정문제와 정보접근의 어려움이다. 실제 여성민우회 프로젝트를 수행하면서 정보공개를 둘러싸고 공무원과의 마찰이 발생하였으며, 정보공개 요청이 적시에 이루어지지 않은 문제점들이 지적되었다.

이러한 리스트들은 성인지적 관점에서 서술되고 평가된다. 단순화시켜 표현한다면 여성정책과 예산의 설정이 해당 지방자치단체 여성들의 사회적, 경제적, 인구학적 배경을 반영하는 것인지, 그리고 여성정책의 목표설정과 실제사업이 부합하는지의 여부이다.

본 작업에서 말하는 여성정책이란 제1차 여성정책기본계획의 내용을 말한다. 지방자치단체에서도 여성정책기본계획에 의거하여 여성관련 사업들을 수행하고 있다. 현재 우리나라의 여성정책은 1995년에 만들어진 여성발전기본법에 근거를 두고, 여성정책기본계획을 수립하여 시행되고 있다. 여성발전기본법에서는 여성정책의 기본적인 목표를 평등사회의 구현, 여성의 사회참여촉진, 여성복지의 증진으로 설정하고, 여성정책을 남녀평등의 촉진과 여성의 사회참여 확대 및 복지증진에 관한 대통령이 정하는 정책이라고 정의하고 있는데, 이러한 목표가 실지로 달성된다

면 기존의 불평등한 젠더관계의 재편을 달성할 수 있을 것이다. 그러나 이러한 목표의 달성은 목표에 부합하는 사업내용의 구상과 실행에 달려 있으며, 그 사업을 실행할 수 있는 자원인 예산에 달려 있다고 할 수 있다.

여성정책의 목표가 양성평등임에도 불구하고 현실에서는 단지 그 정책의 대상이 여성이라는 왜곡된 인식에 의해 정책이 수행되고 있는 실정이다. 정책 결정과 수행과정에서 이러한 여성정책의 목표와 방향에 대한 논의와 인식이 불충분했기 때문에 여성의 사회활동 및 복지와 관련된 모든 사업들이 평등과의 관련성이 검토되거나 개선되지 않은 채로 여성정책의 범주로 포괄되는 문제를 낳았으며, 이 과정에서 상대적으로 보호주의적 시각에서의 여성 대상 정책들이 여성정책들로 인식되고 있다(차인순, 2001).

따라서 해당 정책에 대한 성인지적 분석 및 평가란 여성정책의 목표로 설정되고 있는 양성평등을 실현할 수 있는가 없는가의 여부로 판단되어질 필요가 있다. 즉 성 인지적 정책이란 해당 정책이 여성과 남성의 차이와 요구를 반영하여 만들어지고, 정책의 효과가 양성간에 형평성과 평등을 가져오도록 하는 목적에 충실할 때만 가능한 것이다. 부연하자면, 성인지성은 여성과 남성이 처해 있는 서로 다른 사회적 환경의 차이를 인식하고, 기존의 성별고정관념을 극복하여, 정책의 효과가 양성평등 실현에 기여하는 것을 말한다(김경희 외, 2001).

2. 2002년도  여성정책과 예산분석틀

2002년도에는 앞서 언급한 성인지적 정책평가 방법에 의거하여 분석 항목들을 설정하였으며, 그 항목들을 성인지성이라는 기준을 가지고 분석하였다. 2002년의 여성정책과 예산의 분석틀은 아래의 표에 상세히 나타나 있다.

<표 1>  2002년 성인지적 정책 및 예산 평가 방법: 평가항목 및 내용

평가범주	범주별 항목	항목별 내용
사회경제적 배경	성별 인구	성별, 연령별 인구
	성별 경제활동인구	성별, 연령별 취업인구/ 성별 산업별 인구/ 성별 실업률
	성별 학력 정도	성별 학력/ 성별, 학력별 취업 인구
	가구형태	여성 가구주 가구/ 성별 한부모가구/ 성별 노인가구
	기타 지역여성의 요구	성별 장애인 가구 등

평가범주	범주별 항목	항목별 내용
지역 여성정책의 목표 및 수행체계	여성정책의 목표 및 근거	조례, 기본계획, 목표, 시책, 기조, 방향 등
	여성정책 수행체계 및 정책결정과정에서 여성참여	1) 기구표 2) 여성정책 전담부서 및 담당 업무 3) 성별 공무원 현황 및 일반직 공무원 중 6급 이상 비율 4) 각 위원회 여성위원 비율 및 중복 여성 위원수 5) 지방의회 의원 수 중 여성의원 수와 비율
여성정책 예산 분석	예산 총액 및 구성	- 일반회계, 특별회계, 총계 및 구성비율, 재정자립도 - 일반회계 장, 관별 예산 및 구성 비율
	여성정책 총예산	- 여성정책 담당 부서의 예산 구성 및 비율/ 불용액, 전용액, 이월액의 구성 및 비율/ 경상비/사업비 구분 및 비율/ 사업비 구성(보조 사업 /자체 사업의 비율) -타부서 여성관련예산의 취합 -여성정책 총예산 구성/여성 1인당 여성정책예산
	여성발전기금	- 기금의 종류 및 총액. - 여성발전기금의 유/무, 비율 - 기금의 사용내역에 대한 분석
평가	개별사례평가	공통사업/지역특수사업
정책제언	정책 및 예산분석 결과에 근거하여 정책제언 도출

III. 총평: 지방자치단체 여성정책과 예산분석의 결과

1. 지방자치단체 여성정책 추진 환경

1) 지방자치단체 여성정책 추진을 위한 근거의 공고화 필요

예산의 집행은 정책을 추진하는 근거가 되는 법령이나 다른 조례에 의거하게 된다. 따라서 지방자치단체의 여성발전 조례와 여성정책기본계획 등은 그 지역의 여성정책 이행의 의지, 수행정도 등을 가늠할 수 있는 가장 중요하면서도 기본적인 근거가 된다.

지방자치단체의 여성정책이란 앞서 정의한 것과 마찬가지로 시도 및 시군구의 여성정책관련 조례로 정한 규칙과 남녀평등의 촉진과 여성의 사회참여 및 복지증진에 관한 지방자치단체장이 정한 정책이라고 말할 수 있다. 지방자치단체의 여성정책의 형성은 여성발전기본법의 설립뿐 아니라 1995년 민선단체장 선거를 기점으로 본격화되었다. 95년 이후에 부녀복지라는 이름으로

존재해 왔던 여성관련 담당부서들이 여성정책과 관련된 명칭으로 바뀌고 있으며, 다양한 형태와 명칭의 여성정책 전담부서가 만들어지고 있는 중이다. 지방자치단체들은 여성정책을 담당하는 부서를 새로이 마련하거나 개편하는 것과 함께 여성발전기본법에서 규정하고 있는 책무를 수용하여, 지역에서 여성정책관련 조례나 정책을 제정하고 있다(정현주, 김원홍, 2000).

현재 지방자치단체의 조례제정 현황을 중앙에서 집계한 통계자료는 없으나 사례지역인 8개 지방자치단체의 여성관련 조례 및 여성정책 형성 및 집행에 가장 중요한 여성발전조례의 제정 현황은 다음의 표와 같다. 인천, 원주시, 춘천시, 진주시, 양천구는 현재 여성발전조례가 제정되어 있지 않다.

<표 2> 여성정책관련 조례 및 시행규칙 제정  현황

	조례 및 규칙명	제정일	비고
서울	서울특별시보육조례	(서울시 조례 제3598호, 99.5.10)
	서울특별시여성발전기본조례
	서울특별시 여성발전기본조례	시행규칙(서울시규칙제3137호,00.10.10)
	서울특별시여성발전센터 설치및 운영조례	(서울시 조례 제3776호, '00.7.25)
	서울특별시 여성발전센터 설치 및 운영조례 시행규칙	(서울시 규칙 제31305호, '00.9.15)
	남녀차별개선사무운영 및 처리절차등에 관한 규칙
	남녀차별금지기준	(여성특별위원회 고시 제1999-1호)
인천	인천광역시여성복지관운영조례	1986년	여성발전기본조례 미제정
	인천광역시여성복지관설치및사용조례시행규칙	1993년 9월
	인천광역시여성문화회관설치및운영조례
	인천광역시여성발전기금설치및운용조례	1997년 1월
	인천광역시여성발전기금설치및운용조례시행규칙
	인천광역시여성발전위원회구성및운영조례	1999년 1월
	인천광역시각종위원회의여성위원위촉에관한규정	2000년 10월
	인천광역시영유아보육조례	2002년 4월
원주	원주시여성발전기금설치 및 운용조례	1998.01.06	여성발전기본조례 미제정 상태
	원주시여성회관운용조례	1995.05.24
	원주시여성회관운용조례시행규칙	1995.06.26
	원주시여성정책자문위원회 설치 및 운영조례	1998.06.29
	원주시공립어린이집 관리 및 운영조례	1998.06.29
춘천	여성발전기금조례		상동
진주	여성정책발전위원회조례	1997.11.12(개정1998.8.31)	상동
고양	고양시여성발전기금설치및운용규칙	2000. 5. 9	보육조례제정시급
	고양시여성발전기본조례	1999.12.30(개정 2000.6.20)
	고양시여성복지회관설치및운영조례	1999.12.30
	고양시여성복지회관설치및운영조례시행규칙	1999.12.30
	고양시성폭력피해자보호시설설치및운영에관한조례	2002. 4.18
	고양시시립어린이집설치및관리운영조례	1996. 4. 9(개정 2000.5.9)
	고양시시립어린이집설치및관리운영조례시행규칙	1996. 8. 7(개정 2000.5.9)
	고양시시립여성합창단설치및운영조례	1996. 8.17
	고양시시립여성합창단설치및운영조례시행규칙	1996. 8.17
양천구	여성위원회운영조례		여성발전기본조례 미제정
	여성발전기금 설치 및 운용조례
	여성교실설치 및 운영조례
	보육시설운영 및 지원에 관한 조례와 시행규칙
도봉구	여성발전조례	2001.0.08

2) 여성정책 추진체계의 정비 필요 :

여성정책담당 부서의 낮은 위상과 여성공무원의 저대표성

지방자치단체의 여성정책과 예산집행 체계는 계선기관형, 참모기관형, 국수준, 과수준, 계수준 등 지방자치단체마다 다양한 유형 형태로 존재하고 있다. 광역단체인 서울시는 참모기관형인 여성정책담당관실을 둠으로써, 지방자치단체 중에서 기능과 인력 면에서 가장 강화된 여성정책 전담부서를 두고 있으며, 인천시는 계선기관형이고, 그 외의 시와 구에서는 여성복지계나 가정복지계 내에서 여성담당 수준에서 여성정책이 추진되고 있다.

<표 3> 지방자치단체 여성정책담당 조직

유 형	자치단체명	여성정책담당 소속 조직명	여성업무과명	타 과 명
계선기관형 (보건복지 관련형)	인 천	사 회 복 지 여 성 국	여성복지과	사 회 복 지 과/ 보 건 위 생 과
참모기관형	서 울	여 성 정 책 관	여성정책담당관
복지환경국	원 주	여성정책과	여성정책/여성복지 여성교육/생활개선	사회복지과/환경보호과 산림공원과
경제복지국	춘 천	여성복지과	여성복계/아동복지계/ 생활복지계	지역경제과/사회복지과/ 환경보호과/산림녹지과
사회환경국	고 양	가정복지과	여성복지계	가정복지계/보육계/ 청소년계
	진 주	가정복지과	여성복지담당
생활복지국	양천구	복지행정과	여성복지계	생활복지계/가정복지계/ 노인복지계
	도봉구	가정복지과	여성복지계	가정복지계/청소년복지계/자원봉사

지방정부의 여성정책의 성패는 많은 부분 담당 공무원들의 열의와 성인지력에 달려 있다고 하여도 과언이 아니다. 행정분야의 의사결정 과정에서의 여성의 저대표성의 문제는 비단 지방자치단체에서만의 문제는 아니지만, 특히 지방자치단체에서 의사결정 과정에서의 여성공무원들의 저대표성은 여성정책을 추진하는데 한계로 작용한다.

<표 4> 일반직 계급별 여성공무원 현황

(2000. 12.31 현재, 단위:명)

구 분	합계	1급	2급	3급	4급	5급	6급	7급	8급	9급
전 체 인 원	271,848	73	420	1,063	6,807	21,696	64,881	88,750	64,996	23,162
여 성	61,655	-	2	20	170	923	5,892	20,744	25,207	8,697
점유율 (%)	22.7	0.0	0.5	1.9	2.5	4.3	9.1	23.4	38.8	37.5
자료 : 행정자치부, 통계연보 2001

<표 5> 지방자치단체 여성공무원 현황

(2000. 12.31 현재, 단위:명,%)

합계			시·도			시·군·구			읍·면·동
전체	여성	%	전체	여성	%	전체	여성	%	전체	여성	%
248,515	55,002	22.1	65,337	7,811	12.0	133,083	32,948	24.8	50,095	14,243	28.4
자료 : 행정자치부, 통계연보 2001

<표 6> 사례 지방자치단체의 여성공무원 현황

(2002년 5월 현재, 단위:명,%)

	전체공무원			6급 이상			비고
	전체	여성	비율%	전체	여성	비율%
서울시(본청)	41625	10221	24.5	389	17	4.3	5급이상 본청 일반직
인천	10426	2392	23%	712	33	4.6	5급이상
원주시	1156	291	25.1	218	33	15.1
춘천	1299	370	24.8	159	28	17.61
고양시	1688	486	28.8	354	41	8.4
진주시	332	36	9.8	253	33	11.5
양천구	1194	302	25.2	160	20	12.5
도봉구	961	265	27.6	209	23	11

<표 7> 지방자치단체 5급이상 여성공무원 확보순위

(2001. 7. 31 현재, ( )는 2000년, 단위: 명, %)

기 관 명	5급 이상 총정원	5급 이상 여성현원	비율(%)	순위
서 울 특 별 시	2,391	282	11.79	1(1)
대 구 광 역 시	660	39	5.91	2(4)
경 기 도	2,059	119	5.78	3(2)
광 주 광 역 시	476	24	5.04	4(8)
대 전 광 역 시	504	24	4.76	5(3)
부 산 광 역 시	1,038	49	4.72	6(7)
울 산 광 역 시	376	17	4.52	7(6)
인 천 광 역 시	742	33	4.45	8(5)
전 라 북 도	926	37	4.0	9(9)
제 주 도	351	14	3.98	10(11)
강 원 도	902	26	2.88	11(12)
경 상 남 도	1,187	34	2.86	12(13)
경 상 북 도	1,291	36	2.79	13(10)
전 라 남 도	1,167	32	2.74	14(14)
충 청 북 도	722	19	2.63	15(15)
충 청 남 도	930	18	1.94	16(16)
총 계	15,722	803	5.11

2. 지방자치단체 여성정책 예산분석

본 절은 8개 지방자치단체의 예산분석 결과 자료를 종합하여 지방자치단체의 여성정책과 예산 사용의 특성을 밝힌다. 지면의 한계로 개별 프로그램에 대한 분석은 생략하고, 총론적인 측면에서 분석하고 있다.

1) 여전히 낮은 여성정책 담당 부서의 예산

지방정부의 낮은 재정자립도와 자체 예산을 확보할 수 있는 근거들이 미약한 상황에서 지방정부가 새로운 여성정책을 수립하거나 양성평등이라는 취지에 맞춘 사업을 진행하기란 쉬운 일이 아니다. 그렇다 하더라도 사례분석의 결과는 지방정부의 여성관련 예산이 턱없이 낮다는 것을 보여준다.

여성정책 담당부서에 책정된 예산의 전체대비 비율은 광역단체인 서울은 1.2%, 인천은 0.3%이며, 기초단체 대부분은 0.1-0.3%로 지극히 낮다.

<표 8> 전체 예산 대비 여성정책담당부서 예산 구성비

(단위 : 천원)

	2002년 예산
	서울	인천	원주시	춘천시	진주시	고양시	양천구	도봉구
총예산	12,914,808,000	3,313,183,104	376,844,450	350,472,316	393,643,975	768,688,841	148,954,358	112,617,929
재정 자립도	95.4%	76.3%	37.5%	35.2%	36.23%	77.9%	56.99%	37%
여성정책 담당부서	155,596,891	9,104,648	967,530	5,518,552	508,533	324,036	218,106	253,668
전체 대비비율	1.20%	0.3%	0.26%	1.57%	0.13%	0.04	0.15%	0.23%

아래의 표에서 보듯이, 도봉구와 고양시를 제외하고 여성정책 예산이 턱없이 낮기는 하지만 총액의 측면에서 보면 해마다 증가하고 있는 추세이다.

<표 9> 연도별 여성정책담당 부서 예산

(단위 : 천원)

	1999	2000	2001	2002
서울시	71,901, 384	96,231,601	116,270,957	155,596,891
인천시	-	-	6005721	9,104,648
춘천시	-	-	371,611	5,518,552
원주	673,231	924,431	818,083	967,530
진주	505,810	533699	460796	508,533
서울 양천구	156,881	129,982	127,056	218,106
서울 도봉구	132,859	3,294,240 (163424)	612210 (151210)	253,668
고양시	588,789	-	384,013	324,036

*1999-2000년의 자료는 결산액이며, 2001년 자료 중 원주와 춘천은 결산액, 나머지는 당초예산임,

2002년 예산액은 1차 추경예산이 포함된 것임

여성정책담당부서의 예산 중에서 여성정책이라고 볼 수 없는 사업에 책정되어 있는 예산을 빼면 그 부서의 예산은 더욱 줄어들게 된다. 다음의 표에서 나타나듯이, 인천을 제외한 사례 지역들 모두에서 여성과 무관한 사업 예산들이 포함되어 있다.

여성정책이라고 볼 수 없는 사업 예산의 내역을 보면, 대부분 아동복지, 알뜰시장, 생활개선, 농촌일손돕기 등이다. 아동복지의 경우, 보호시설 아동, 소년소녀가장돕기 등이 포함되어 있다. 이들 사업들은 기존의 성역할에 대한 고정관념에서 여성정책담당부서에 배정되고 있는 것으로 추정된다. 성인지적 관점에서 본다면 여성의 지위를 개선한다거나, 양성평등을 실현하려는 목적으로 설정된 사업이라 볼 수 없을 것이다.

<표 10> 여성정책이라고 볼 수 없는 사업의 예산을 제외한 여성정책담당 부서 예산

(단위:천원)

	여성정책담당부서 총예산	비여성정책예산	비 고
서울	155,596,891	22,121,700	아동복지예산
인천	9,104,648	0
원주	967,530	197,472	중국교포주부사업, 생활개선 농업테마마을 등
춘천	5,518,552		여성복지과 예산 5,518,552천원 가운데 여성복지계 669,498천원, 아동복지 예산 4,330,194천원, 어린이관 244,935원
진주	508,533	36,173	농촌일손돕기, 영호남사랑나누기 등
고양	324,036	8,691
양천	218,106	20,037	구민알뜰장 등

사례지역에서 여성관련 사업비의 대부분은 경상예산과 국고보조사업으로 구성되어 있다. 국가보조사업의 경우 국가보조금이 주를 이루고 일부 시도비가 책정되고 있다. 국가보조인 이들 사업은 주로 성폭력범죄 예방 및 피해자보호, 여성보호시설 설치·운영·지도, 여성상담소 설치· 운영·지도, 여성1366 지원, 편부모가정 지원시책마련, 영유아보육시설의 확대 등 아동보호시설 설치·운영·지도, 소년소녀가장 및 결식아동 지원을 위한 것이다. 지방자치단체에 따라서 푸드뱅크나 재활용 관련 사업이 여성업무로 책정되어 예산이 쓰이는 사례가 있다.

자체사업은 주로 여성발전기금 관련 사업, 여성교양교육, 여성지도자 수련회, 딸들의 캠프, 동거부부합동결혼식 등의 일회성이거나 행사 위주의 업무가 대부분이다.

2) 타부서에 산재해 있는 여성관련 예산

여성정책기본계획에서 설정하고 있는 여성정책들이 여성정책담당부서에 의해서만 수행될 수 있는 것은 아니다. 이는 여성정책이 여성이라는 정책대상을 위한 정책이라는 특수성 때문이기도 하다. 여성정책담당부서는 모든 여성정책을 총괄하고 협의할 수 있는 능력과 위상을 가져야 하는 이유가 여기에 있다고 할 수 있다. 2002년도 예산분석에서는 이러한 점을 반영하여 여성정책 총예산을 구성하였다.

여성정책총예산 구성의 결과를 보면, 서울시는 여성정책담당관실의 높은 위상과 여성정책에 대한 중장기 계획을 구비하고 있어 대부분의 여성정책 예산이 여성정책담당부서에서 집행되고 있다. 그리고 인천의 경우에는 절반 정도는 여성정책담당부서에서, 나머지는 보육관련 예산이 차지하고 있다. 다른 기초단체인 경우에는 여성정책 담당부서의 여성관련 예산이 적게는 여성

정책 총예산의 2.64%에서 17% 정도를 차지하고 있었다. 마찬가지로 나머지 타부서의 여성관련 예산은 대부분 보육관련 예산으로 나타났다.

이러한 결과는 여성정책이 다양한 분야에서 다양한 여성들의 요구를 수용한 정책의 수립과 집행이 이루어지지 않고 있음을 증명하고 있다.

<표 11> 2002년 여성정책총예산 구성비

(단위 : 천원)

	여성정책담당부서 여성정책 예산		타부서 여성관련 예산		여성정책총예산		비고	여성1인당 여성정책 수혜액
	예산	비율	예산	비율	예산	비율
서울시	133475191	99.8	324378	0.2	133799569	100%		27,000원
인천시	9104648	48.7	9611760	51.3	18,716,408	100%	사회복지과의 아동 및 보육사업 49.6%	14,735원
춘천시	4,252,187	96.1	172,802	3.9	4,424,989	100%		34,820원
원주	718461	16.4	3649311	83.6	4367772	100%		32,312원
진주	472,360	9.40	4550210	90.6	5,022,570	100%	보육 70.34%
양천구	198069	2.64	7298955	97.36	7497024	100%	가정복지(보육시설지원) 94.82%	30,944원
고양시	324036	8.4	3549596	91.6	3873632	100%	보육시설지원	9,497원

3) 여성정책분야별 균형잡힌 예산 및 사업구성 필요

아래의 표는 여성정책기본계획 6대 전략목표에 따라 예산이 어떻게 배정되고 있는가를 살펴본 것이다. 앞서 여성정책 총예산의 구성비에서 살펴보았듯이, 지방자치단체의 여성정책이 여성정책기본계획의 20대 과제와 전략목표의 설정에도 불구하고, 실제 집행에 있어서는 보육시설지원이나 요보호 여성을 주요 대상으로 하는 사업에 집중되어 있다. 여성의 고용촉진 및 안정을 위한 지원강화라는 전략목표에 상응하는 예산이 사례 지방자치단체 마다 조금씩 차이가 있기는 하지만 여성정책총예산의 대부분을 차지하고 있다. 이 항목에 포함되는 사업내용은 보육시설지원과 여성발전센터 및 여성인력개발센터의 지원금이 포함된다. 양천구는 94.86%, 원주 83%, 춘천 81%로 매우 높은 비중을 차지하고 있으며 그 외의 지역은 50-60%를 나타내고 있다.

다양한 여성 가정 복지서비스 확충이 그 다음으로 여성정책 총예산에서 차지하는 비중이 높은 항목이다. 여기에는 한부모가족 지원, 성폭력, 가정폭력방지 사업의 예산이 편성되어 있다. 서울 26.0%, 고양 25.5%, 인천 17.3%, 나머지 지역은 10% 미만을 차지하고 있다.

보육지원 및 요보호 여성에 대한 정책적 고려가 물론 필요한 것이라 하더라도 남녀평등의 목적을 실현하기 위해서는 다양한 정책대상과 내용이 마련되어야 할 필요성이 제기된다. 비록 남녀평등의식 고양이나 여성들의 문화 사회참여 확대를 위한 정책과 프로그램을 실시한다고 하더라도, 1-2% 정도의 저예산이거나 비예산 혹은 선언적 의미의 프로그램들이 주를 이루고 있다. 여성들의 국제협력을 증진시키기 위한 사업은 거의 전무한 실정이다. 그렇다면 국제협력이라는 전략목표가 반드시 필요한 것인지, 반드시 필요한 것이라면 구체적인 프로그램의 수립이 요구된다고 하겠다.

지방자치단체의 여성정책업무는 중앙정부 차원에서 여성부 및 행정자치부, 교육인적자원부, 법무부, 농림부, 보건복지부, 노동부 등에서 시달되는 중앙정부의 법정, 지시업무 및 국가보조사업과 지방자치단체 차원의 자체사업으로 구성되어 있다. 지방자치단체에서 수행하는 사무는 중앙정부의 사무이나 자치단체의 장에게 위임한 사무, 자치단체의 특성을 고려하여 자율적으로 처리되는 지방사무, 그리고 처리권한과 책임이 전적으로 자치단체에 속하는 지방고유사무가 있다. 지방정부의 여성부서에서 추진하는 정책들은 상당부분 여성부와 보건복지부에서 내려오고 있으며, 비예산의 중앙의 지시업무인 지방위임 사무의 비율이 높은 편이다(정현주, 김원홍, 2001).

앞서 지방자치단체의 여성정책 사업비 구성에서 국가보조사업이 주를 이루고 있음을 살펴보았듯이, 우리나라 여성정책의 주요 영역들은 중앙정부에 의해 수행되고 있으며, 예산과 인프라가 약한 지방정부의 여성 부서에서는 중앙정부에서 포괄하지 못하는 잔여적인 정책들을 주로 수행하고 있는 실정이다. 일례로 여성의 고용촉진 및 안정을 위한 지원 전략은 여성부와 노동부를 비롯한 중앙부처 중심으로 진행되고 있는 이유도 있지만, 지방자치단체들에서는 여성의 경제활동을 촉진하기 위한 사업이 거의 부재하다. 다만 사회교육원이나 여성회관 등에서 실시하는 취업훈련이 대부분이다. 그러나 지역경제 구조와 노동시장 상황을 고려했을 때, 여성들의 노동시장 진출은 수도권에 비해 쉽지 않은 실정이므로, 이를 감안한 정책수립과 예산집행이 필요하다고 여겨진다.

지방의 특성을 고려하지 못한 지방정부의 여성정책의 특성이 비단 여성정책의 기반이 취약하기 때문만은 아니다. 현재 지방자치법에 의해 설정된 지방자치의 기본구조는 외형적으로는 지방자치의 틀을 갖추었지만, 실제적으로는 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권, 자치재정권을 전적으로 인정하지 않은 중앙통치체제의 변형이라는 지적이 많다. 지방자치단체의 사무범위에 관하여 지방자치법 제 11조는 7개항의 국가사무에 대한 지방자치단체의 개입을 금지하고 제 9조는 6개의 영역에 걸쳐 57개항의 자치사무를 포괄적으로 예시하고 있다. 그러나 지방자치단체가 실제로 수행하는 일반적인 전체업무 중 자치단체의 고유사무는 대략 40-50%에 불과하고 나머지는 국가에 의한 위임사무이다(오재일, 2001).

이처럼 중앙정부와의 관계에서 지방정부의 자치권이 불완전하다는 것은 지역 여성정책 발전의 장애요소로 작용하게 된다. 즉 지방의 재정 부족분을 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 현실은 중앙정부와 지방정부간의 불균형을 초래하는 원인이며, 지방정부는 독립성과 자주성을 가지고 완전한 자치권을 행사하지 못하게 되는 것이다.

<표 12> 여성정책 목표별 예산 비중

(단위 : %)

* 서울시의 경우 성과주의 예산을 채택하고 있어, 여성정책기본계획 기본전략의 분류형태를 따르지 않고 있다. 서울시는 여성능력개발지원과 성평등의식제고, 여성사회참여지원을 위한 보육서비스 확층, 가족복지 및 여성, 아동보호와 자립지원 강화, 인건비 및 기본경비로 분류하고 있다. 따라서 여성능력개발과 여성사회참여지원을 위한 보육서비스 확충은 여성정책기본계획의 여성고용촉진 및 안정을 위한 지원과 여성경쟁력제고를 위한 교육체계확립과 상응한다. 여성능력개발을 위한 사업의 내용은 여성발전센터의 건립과 운영에 관한 비용이 거의 대부분이다.

기 본 전 략	서울*	인천	원주	춘천	진주	고양	양천
법·제도 및 관행의 개혁과 여성의 대표성 제고	0.1	1.15	2.3	0.45	0.24	21.1	0.08
여성의 고용촉진 및 안정을 위한 지원 강화	67.5	60.8	83	81	80.01	52.6	94.86
여성의 경쟁력제고를 위한 교육체계 확립		20.2	5.8	9.05	16.6	0.03
다양한 여성가정복지 서비스의 확충	26.0	17.3	7.1	8.9	1.85	25.5	3.6
여성의 문화사회활동 활성화를 위한 기반 구축	-	0.6	1.1	0.65	1.26	0.77	1.45
국제협력과 통일에의 여성역할 증대	0	0	0.7	0	0	0	0
여성정책 예산 총액	100%

4) 여성발전기금 조성 및 시행준비 필요

분석 대상 지방자치단체 중에서 서울과 인천을 제외하고는 여성발전기금을 조성 중에 있거나 내년부터 기금사업을 계획하고 있다. 따라서 여성발전기금 사업의 내용과 원칙을 준비하는 작업이 필요하다.

3. 개별 여성정책에 대한 성인지적 평가

8개 지방자치단체는 예산분석 참가 지역 모두에게 해당되는 공통사업과 지역특수사업으로 나누어 개별 정책을 평가하는 작업을 하였다. 공통사업에는 여성주간행사, 저소득 모자가정지원, 보건소 사업, 여성고용관련 사업이 포함되며, 지역특수사업에는 농촌지역인 경우 여성농업인 지원정책과 여성창업인 지원 정책 등이 포함되어 있다.

아래의 표에서는 8개 자치단체에서 평가한 내용 중 공통적인 내용을 추려 그 내용을 간략히 정리하고 있다.

1) 지방자치단체 공통 사업 평가

아래의 표에서 서술하고 있듯이, 이들 공통사업은 국고보조 사업인 경우로서 지역의 특성보다는 거의 천편일률적인 내용으로 진행되고 있다는 평가를 받았다. 전국적으로 시행하는 공통사업이라 하더라도 그 지역의 특성이 반영되지 않는다면 지역여성들에게 실질적인 도움이 되지 못할 것이다.

사업명	평 가 내 용
여성주간 행사	□남녀평등헌장 제정, 여성발전 공로자 및 평등고용업체 시상 등을 행사내용에 포함하여 평등의식 함양 분위기 확산에 기여한 것은 긍정적 □다양한 프로그램 구상의 노력: 장애여성, 일하는 여성을 위한 것 □대부분의 지역에서는 실내에서 이루어지는 일회적 행사 □여성대회를 특정 단체 주관의 민간이전 방식에서 벗어나 여성주간행사에 참여하고자 하는 여성단체들의 다양한 사업과 행사의 결합을 도모할 필요 □소외여성들이 참가할 수 있는 좀더 다양하고 폭넓은 행사준비 요구됨
보건소	□여성 인구뿐 아니라 노령여성인구 비율도 높으므로, 여성의 요구를 고려한 사업이 이루어질 필요 □보건소 이용자들이 여성 만성질환자가 많아, 이를 위한 특화된 사업이 필요 □전문인력의 배치가 요구됨 □보건의료의 성별통계 구축이 시급
모자가정지원	□한부모 가족 중 모자가정이 차지하는 비율이 80%이상 □그러나 수혜대상은 10%미만, 수혜대상자를 적절히 찾는 노력이 필요 □경제적 자활을 위한 여성가장 취업교육, 취업교육시 생계비지원 등과 자녀양육 및 보육 지원 등 실질적 정책이 될 필요의 어려움을 해소시킬 수 있는 실질적인 정책과 예산 마련 필요 □한부모세대에 대한 기초조사자료 마련이 시급 □재정지원뿐 아니라 사회적 편견과 본인들의 자신감을 고양시키는 가족문화 개선 사업도 병행될 필요
여성고용	□ 직업훈련의 내용이 지역여성들의 요구에 맞는 다양한 프로그램으로 개발돼야 함 □ 단기직업훈련 과정은 베이비시터, 간병인, 출장요리, 파출부 등 비정규직이 대부분 □ 영어독서지도사와 영화읽기지도사 같은 새로운 영역 개발은 긍정적 □ 같은 지역 내에 있는 여성부 산하 여성인력개발센터와 그 외 여성복지 및 발전센터 등 중복 프로그램에 대한 고려와 조정이 필요

2) 지역의 특성을 반영하는 사업평가

사업명	평 가 내 용
여성기업인 우대정책	□여성창업인의 숫자는 극소수 □여성기업지원에관한법률에 의거 자금, 정보 등에 있어 여성기업인에 대한 5~10%의 가산점, 중소기업운전자금의 경우 여성기업인 업체 100% 지원 등 적극적인 우대정책은 긍정적 □여성창업인이나 기업인의 경우 남성에 비해 대출을 위한 담보력이 떨어지기 때문에 중소기업특례지원 절차에 의해 신용지원이 가능하도록 적극적인 조치가 필요 □현재 각 지방자치단체에서 신용보증재단에서 추천해 주는 비율이 50%미만, 여성기업인에게 가산점을 주는 시스템을 마련할 필요
여성농업인 육성 및 지원	□농가소득 증대를 위한 사업 목적이 큼 □농가소득의 증대가 곧 여성농업인의 삶의 질 향상으로 인식하는 경향 □농업발전을 위한 주요 위원회에 참여하는 여성농업인은 극소수 □여성농업인 연합이나 조직에 소속되어 있지 않은 여성농업인들이 배제되기 쉬운 구조 □특정 단체 중심의 여성농업인 정책에서 벗어나 농가도우미제도의 실질적인 지원과 확대, 여성농업인의 건강, 육아와 자녀교육문제, 문화적 소외문제 등 여성농업인 일반의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 정책과 사업 마련이 요구됨

Ⅳ. 제언 : 지역인지적·성인지적 정책을 위하여

8개 지역의 지방자치단체 여성정책과 예산에 대한 분석결과를 요약해 보면, 여성정책기본계획의 전략목표인 남녀평등과 여성들의 사회참여 확대를 위한 사업의 비중이 보육지원이나 요보호 여성복지 중심에 비하여 턱없이 부족한 실정이다. 그리고 지역의 특성을 고려한 여성정책보다는 국고보조 사업인 거의 통일된 사업들에 의존하고 있음을 알 수 있다.

이처럼 여성정책 목표와 집행의 괴리를 메꿀 수 있는 방안으로 성인지적·지역인지적 사회정책과 예산수립과 이를 위한 구체적인 방법으로 젠더 예산 개념의 도입을 고려해 볼 수 있다.

이러한 대안은 원론적으로 말하자면, 지역적 특성을 배경으로 하면서, 다양한 여성정책의 개발 및 여성정책 예산의 증액, 그리고 일반 다른 예산에 대한 성인지적 사용이다. 그러나 어느 만큼 여성정책 예산을 증액할 것인가라는 질문에는 과학적이고 객관적인 산출이 용이하지는 않다. 다른 나라의 사례를 살펴보면, 필리핀은 외국원조기금 및 일반예산의 5%를 젠더와 발전예산(Gender and Development Budget)으로 책정하는 조치를 취하고 있다.

남아프리카공화국(South Africa)의 경우는 비정부기구와 의회의 여성의원들 중심으로 전체 일반예산에 대한 성별영향(gender impact) 평가를 하고 있어 필리핀의 경우와는 약간 다른 접근을 보여주고 있다. 그러나 현재의 국제적인 추세는 젠더예산 개념을 도입하고 있는 경향이 지배적이다(Budler, 2001).

우선 성인지적·지역인지적 관점의 정책수립을 위해서는 지역여성들의 요구(needs)에 대한 철저한 분석과 여성정책을 위한 중장기 계획이 마련되어야 할 것이다.

사례 지역 대부분에서 교육, 고용 및 경제활동 등에 대한 성별분리통계가 없었다. 지방자치단체의 여성들의 현실과 요구를 반영한 정책수립은 사회 각 영역에 대한 가장 기초통계인 성별분리 통계에서 시작된다고 할 수 있다.

그리고 아직 여성발전조례가 제정되어 있지 않아 지역여성들을 위한 정책의 집행이 용이하지 않은 지역들이 있었다.

현재의 턱없이 낮은 수준의 여성정책 예산이 증액되어야 한다는 당위성과 함께, 일반 정책에 사용되는 예산이 성별로 균형적인 수혜를 가져오도록 하는 젠더예산의 개념은 궁극적으로 양적, 질적인 측면에서 여성들의 사회참여가 확대되어 갈수록 여성만을 위한 특정 정책이나 예산의 배정을 요구하는 것 이외에 일반 사회정책을 집행하는데 사용되는 예산에 대한 성인지적 분석과 요구가 병행될 필요를 반영하고 있다. 1% 미만인 턱없이 낮은 여성정책 예산만이 아닌 나머지 99%의 예산에 눈을 돌려야 한다는 의미이다.

2002년 예산분석 결과에서 보여주듯이 지방자치단체들에서는 여성정책 담당부서뿐만 아니라, 중소기업과, 산업경제부서, 의약과, 노인복지, 장애인 복지과, 보건소, 농정과 등등 여성들과 관련되어 있는 프로그램과 정책들이 산재해 있다. 그러나 프로그램을 집행하는 부서에서는 이러한 일반정책이 가지는 성별함의와 영향을 고려하지 않기 때문에 상징적 의미로 머물거나 의도하지 않았지만 기존의 성역할에 대한 고정관념에 의해 정책을 수립하고 집행하는 경향이 있다. 앞으로는 이러한 정책들에 대한 성인지적 재편 과정이 필요하다고 보여진다.

지역인지적□성인지적 정책의 수립 및 집행 과정에서는 결국 지방자치단체의 공무원과 지역 여성 NGOs가 주체적인 역할을 하게 될 것이다.

작년에 이어 올해로 두 번째 실시하고 있는 한국여성민우회의 지방자치단체 여성정책과 예산분석 작업은 성인지적 예산 조치의 최초의 한국사례라 할 수 있을 것이다. 이 작업을 통하여 NGOs의 정책능력을 향상시키는 효과를 가져왔으며, 지방자치의 주체로서 여성의 역할을 드러냈다는 의미를 가지고 있다. 예산분석 작업의 결과는 보고서로 출판되고 의회 및 담당 공무원들과 공청회와 정책대화를 통하여 공유되었거나 공유하는 작업을 진행 중이다. 이 과정에서 가장 중요한 것은 정책과 예산분석 작업의 결과가 지방의회와 담당부서의 예산 사이클에 반영될 수 있도록 구체적인 정책대안을 제시하는 일일 것이다. 만약에 구체적인 대안까지 제시하지 않

는다면, 문제점이 지적된 프로그램이나 예산은 다음 해에 폐지되거나 감액되는 모순을 낳게 된

다는 점을 인식할 필요가 있다. 이 과정에서는 단지 잘못된 정책사례만이 아니라 잘된 정책사례들도 발굴하여 그 의미를 높일 필요도 있다. 그리고 예산이 책정되어 있지 않은 비예산 정책이라 하더라도 정책효과를 충분히 가져왔다면 이를 발굴하고 홍보할 필요도 있는 것이다.

결국 성인지적 예산수립과 집행을 위해 중요한 것은 지방정부와 NGOs간의 네트워크를 통해 구체적인 대안이 모색되고, 정책결정자와 지역여성 간에 환류(feedback)의 노력이 수반되어야 할 것이다.

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