지역 예산의 이해

최인욱(함께하는시민행동)

1. 지역예산 알아보기

2. 지방재정의 문제점

3. 지방예산의 낭비실태

4. 감시에서 참여로 - 참여예산

Ⅰ. 지역예산 알아보기

1. 들어가는 말 - 예산은 정책이다.

예산감시운동을 시작함에 있어서 예산은 계수가 적혀있는 문서집이라는 생각을 버리는 것이 중요하다. 지나치게 숫자 속에 파묻히게 되면 숫자 속에 담겨있는 사업이나 정책의 중요성을 잊어버릴 수 있다.

정부예산은 일정 기간 내의 국가 수입과 지출에 관한 예정적 수치 이상의 의미가 있다. 예산 속에는 정부의 정책과 사업이 표현되어 있고, 예산을 통해 달성하기 위한 국가(자치단체)의 목적과 의지가 담겨있다. 예산은 그 자체가 목적이 될 수는 없고, 그 ‘무엇’인가를 달성하기 위한 도구일 뿐이다.

예산 = 사업(활동)에 대한 결정 + 금액에 대한 결정

결국 예산은 ‘얼마’도 중요하지만 그보다 ‘어디에’가 더 중요함을 인식하는 것이 필요하다. 그렇다고 ‘얼마’가 중요하지 않다는 것은 아니다. 과연 적정한 금액이 산출되어 책정되었는가의 여부도 중요하다.

이렇듯 예산결정은 정책 또는 사업의 결정과 금액에 대한 결정으로 이루어진다. 정책의 결정은 ‘정책목표 또는 사업목표를 달성하기 위한 방안을 선택’하는 것이고, 금액의 결정은 선택된 정책대안 또는 사업 대안에 소요되는 비용을 계산하여 화폐적 수치를 부여한다.

이 과정에서 정책결정자는 가치판단과 사실판단 및 양자의 연결관계에 관한 판단하에 결정을 내린다. 사실판단은 ‘재원의 지출이 어떤 효과를 가질 것인가?’라는 사업의 인과관계를 따지는 것이고, 가치판단은 그 사업의 ‘효과는 바람직한가?’라는 사업이 다른 사업 보다 우선한다는 가치의 동조 여부를 살피는 것이다.

"재원의 지출이 어떤 효과를 가질 것이다."	=> 사실판단

"그 효과는 바람직하다."	=> 가치판단

사실판단은 그 효과가 기대한 대로 일어났는지 아닌지에 관한 객관적인 분석, 즉 인과관계에 관한 판단이다. 가치판단은 우리가 그 결정에 동조할지 않을지의 여부는 우리가 결정자의 가치에 공감하는가의 여부에 달려 있음을 보여주는 것이다.

규범적으로는 이렇게 결정된 예산배분을 통해 예산상의 목적을 달성해야 한다. 그러나 현실적으로는 배분과정에서 서로 많은 몫을 차지하려는 참여자들의 영향력이 작용하게 된다. 예산배분과정에서 ‘어떻게 예산상의 이득을 극대화시킬 것인가?’라는 경제적 측면과 ‘예산상의 이득을 누가 얼마만큼 향유할 것인가?’라는 정치적 성격을 동시에 갖는다.

2. 지방예산의 특성

○ 지방자치단체 예산의 정의 : 지자체가 한 회계연도인 1년의 기간 동안에 수행하고자 하는 기능과 이에 소요되는 재원을 세입과 세출로 구분하여 화폐단위로 표시한 계획서.

○ 지방재정운용의 기본원칙 : “지방자치단체는 주민의 복리증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.”(지방재정법 제3조)

○ 국가의 지도감독 및 법규의 구속 : 지자체 예산은 국가의 법규 및 정책과 밀접하게 연관되어 있다. 지자체는 원칙적으로 국가의 지도감독을 받아야 하므로 국가의 법규 및 정책에 반하는 행위를 해서는 안 되고, 국가가 위임하는 사무의 처리 등 국가에 대한 의무를 수행해야 한다. 반면 국가는 지방재정의 건전성 유지 등을 위한 재정지원을 해야만 하고, 국가가 져야 할 부담을 부당하게 지자체에 전가시켜서는 안 된다.

○ 교육자치에 따른 교육재정 분리(교육비특별회계) : “지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예(이하 "교육·학예"라 한다)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 "시·도"라 한다)의 사무로 한다.”(지방교육자치에관한법률 제2조) 이에 따라 교육자치에 관한 의결기관으로서 별도로 시도의회에 교육위원회를 구성하고, 집행기관으로서 교육감을 두며, 교육재정 역시 이들 교육기구에서 관할한다.

3. 지방예산의 구조

○ 예산의 기본 개념

지방예산은 지방자치단체의 기관유지와 주민복지 및 지역개발 등 행정본연의 목적수행을 위한 경비를 조달하고 배분하는 계획으로 ① 기간면에서 1년으로 정하여(회계년도) 있고 ② 내용면에서 당해단체의 사업계획이 반영되어 있으며 ③ 형식면에서 1년동안 수입예상액의 “세입”이라는 견적(見積)을 “세출”이라는 형식을 통해 배분해 놓은 것이다.

이러한 예산의 개념을 요약하여 보면

① 예산이란 지방자치단체의 일정기간에 있어 목표와 사업계획을 성취하기 위하여 경제활동 전반에 대한 수입과 지출을 금전으로 표시한 수치적 예정표이다.

- 일정기간      :  일 회계연도

- 수입과 지출   :  세입과 세출

- 금전표시      :  화폐단위

- 숫자의 예정표 :  추산·예산

② 예산은 재정계획의 기준이 되며 운영의 지침이고 법률상 요건의 구비로서 일정한 절차를 요한다.

- 성립요건 : 지방자치단체장이 작성하여 지방의회의 의결을 얻어 성립

- 집행요건 : 관련법에 의한 예산배정 등 정해진 절차를 거쳐 집행

③ 세입예산은 수입의 견적이고 법령 또는 계약, 공공서비스의 대가로 얻어지는 것으로 예산에 의하여 수입이 결정되는 것이 아니다.

- 현실의 수입액이 세입예산을 초과하거나 미달하는 경우 발생 가능

④ 세출예산은 실질적으로 예산집행권을 부여한다.

- 예산에 계상되어 있지 않은 경비 및 계상된 금액 이외 초과 지출은 원칙적으로 제한하고 예비비, 전용제도 등을 통하여 예외적으로 허용하고 있다.

○ 지방예산의 기본구조 : 지방정부의 예산구조는 ①일반회계, ②특별회계, ③교육비특별회계로 구성되며, 예산외로 운용되는 ④기금이 있다.

	세 입	세 출
일 반 회 계
특 별 회 계 - 공기업특별회계 - 기타특별회계
교육비특별회계
기 금

○ 세입예산과 세출예산

세입예산은 재원 동원방법을 표시하고, 세출예산은 재원의 지출용도를 표시한 것이며, 동일한 돈이다. 세입예산과 세출예산은 동전의 양면과 같다.

○ 일반회계와 특별회계

일반회계예산은 지방자치단체의 기본적이고 주된 재정활동에 관한 총세입 총세출을 망라하여 편성한 예산이다. 세입은 원칙적으로 조세수입을 재원으로 하고,  세출은 지방자치단체사업을 위한 기본적 경비지출로 구성된다. 일반적으로 예산이라고 할 때에는 일반회계예산을 지칭한다(예산단일주의 원칙).

특별회계예산은 특정한 목적을 위한 세입과 세출을 별도로 계리하는 예산이다.

지방재정법(제5조)

① 공영기업 기타 특정 사업을 운영할 때

② 특정자금이나 특정세입․세출로서 일반세입․세출과 구분하여 경리할 필요가 있을 때

<참조> 특별회계와 일반회계의 관계

특별회계가 일반회계로부터 전입금을 받는 경로와 특별회계에서 발생한 잉여금을 일반회계에 전입시키는 경로의 두가지 경우가 있다. 우리나라의 경우 특별회계가 일반회계로부터 전입금을 받는 경우가 더 많다.

○ 기금

기금은 특정사업을 위해 예산외로 보유, 운용하는 자금이다. 예산과 다른 점은 기금은 조성된 자금을 회계연도 내에 운용하여 새로 조성된 자금을 계속 적립하는 데 있다. 예산은 회계연도 내의 세입이 그 해에 모두 지출되는데 비해, 기금은 저축하듯이 적립한다.

지방자치법(제133조)에 “행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우”에 기금을 설치할 수 있도록 규정. 지방정부의 기금은 운용위원회의 심의를 거쳐 자치단체장이 결정하고 지방의회에 의해 의결된다.

<참조> 예산의 총계와 순계

- 예산총계 : 예산은 일반회계와 특별회계 간 또는 회계내 계정 간에 전입금 또는 전출금, 예탁금 또는 예수금 형태로 이전되는 경우가 많다. 이때 이전된 금액을 양쪽에서 중복계산된 규모로 예산을 파악한 것을 예산총계라고 한다.

- 예산순계 : 중복계산 부분을 제외한 것을 말한다. 즉, 예산순계는 예산총계에서 회계간, 회계내 계정간, 부문간 지출 및 영업지출을 모두 차감한 규모를 말한다.

- 실질적인 정부의 예산규모를 파악하는 데에는 예산순계가 더 유용하다. 예산의 통계자료를 파악할 때에는 총계기준인지 순계기준인지를 유의할 필요가 있다.

○ 지방예산의 세입구조

<세입과목 분류체계>
장	관	항
세입원천별 대 분 류	세입원천별 중분류	세입종목별 분류
지방세수입	지 방 세	보 통 세 목 적 세 지난 연도수입
세외수입	경상적세외수입	재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입 사업수입, 징수교부금수입, 이자수입 6개항
	임시적세외수입	재산매각수입, 이월금, 전입금, 예탁금 및 예수금, 융자금원금수입, 부담금, 잡수입, 지난연도수입 9개항
지방교부세	지방교부세	지방교부세
조정교부금 및 재정보전금	조정교부금 재정보전금	조정교부금 재정보전금
보 조 금	국고보조금등 시도비보조금등	국고보조금등 시도비보조금등
지 방 채	국내차입금 국외차입금 예치금회수	차입금등 3개항 국외차입금 예치금회수

○ 자체재원과 의존재원 : 지방자치단체 일반회계의 세입예산은 크게 자체재원과 의존재원으로 나누어진다.

- 자체 재원 : 지방세, 세외수입

지방세	지방세법에 의해 지방자치단체가 걷어 들이는 세금을 말함. 지방세는 다시 광역지방자치단체인 시ㆍ도가 걷는 세금과 기초지방자치단체가 걷는 세금으로 나누어짐.	15개 세목(지방세법 제5조)
세외수입	지방자치단체의 재정수입 중 지방세 이외의 자체수입. 크게 경상적 세외수입과 임시적 세외수입으로 구분.	재산처분수입, 임대료, 사용료, 벌과금 등

- 의존 재원 : 국비보조금, 지방교부세 / 기초자치단체의 경우 시․도비 보조금, 조정교부금(자치구만 해당), 재정보전금(시․군만 해당) 등 추가

보조금	- 국비보조금 - 기초자치단체 경우 시․도비보조금 있음	일반적으로 국가가 지자체가 수행하는 전 국가적 필요에 의한 사업을 보전해줄 목적으로 교부하는 지원금.
지방교부세	- 국가 징수 내국세의 일정비율을 지방자치단체의 부족한 재원을 메우기 위해 지원하는 것. - 보통교부세는 일정한 공식에 의해 재정이 부족한 자치단체에 기준재정 수입액이 기준재정 수요액에 미달하는 경우 그 미달액을 기초로 하여 교부. 따라서 보통교부세는 재정이 양호한 지방단체(서울,경기 등)에는 배분되지 않음. - 특별교부세는 재해, 공공시설 등 특별한 재정수요가 있을 때 교부됨. - 분권교부세는 국고보조사업 이양받은 자치단체에 교부. - 그외 별도로 부동산교부세는 종합부동산세법에 따라 산정하여 해당 자치단체에 교부함.	일반적으로 자치단체간 재정불균형 해소 등을 목적으로 하는 지원금. 상세한 내용은 지방교부세법 참조.

- 지방채 : 지방자치단체가 재정수입의 부족을 보충하기 위하여 과세권을 실질적인 담보로 자금을 조달하는 채무. 발행대상을 SOC시설, 재해대책 등 투자사업에 한정하고, 경상예산 및 적자보전을 위한 지방채발행은 하지 않도록 하고 있다.

지방채	지방자치단체가 투자재원의 조달을 위하여 지는 부채.	법령에 발행한도액 설정 / 지방의회 의결 필요 / 경우에 따라 행안부장관 승인 필요

<참조> 재정자립도와 재정자주도

- 재정자립도 : 재정수입의 자체 충당능력을 나타내는 세입분석지표, 비율이 높을수록 세입징수기반이 좋다는 의미

전국 및 시도별 평균을 산출하는 경우 :순계예산 규모로 산출

단체별로 산출하는 경우 :총계예산 규모로 산출

- 재정자주도 : 지방교부세 등을 포함한 실질적인 지방자치단체의 재원 활용능력 지표

자체수입 : 지방세+세외수입

자주재원 : 지방교부세+재정보전금+조정교부금

○ 지방예산의 세출구조

- 2008년 지자체 사업예산제 전면 시행, 예산서 형식 크게 변화

<예산서 구조 변경>

품목별					지자체 자율
	장		관		항		세항		세세항		목		세목		산출기초
	기 능				실/국		과/사업		경비유형		경비성질		경비내용		예산집행근거 단위사업도출
							⇩
사업별					지 자 체				자 율
	분야		부문		정책사업		단위사업		세부사업		편성목
	기 능				사 업						경비성질

※ 통계를 위한 관리목과 예산의 산출근거는 내부적으로 관리

□ 사업예산제 세출예산 성질별 분류 □
기 존	개 편	용 도
8개 그룹	8개 그룹	□ 예산편성목의 상위그룹 □ 예산전용의 통제목적으로 활용
38개 목	38개 편성목	□ 예산편성 및 지방의회의 심의 대상 □ 예산서에 표시되는 과목
109개 세목	129개 통계목	□ 예산부서 및 사업부서의 통계관리 대상 □ 예산서에 표기되지 않음

<사업별 예산제도 도입 전․후 비교 모습>

현 행						개 편
장･관･항･세항･세세항		목	예산액	산출기초		조직	정책	단위	세부	편성목	예산액	전년도(기정)	비교증감
3332 도로관리			22,779,000			도로과
	220 자체사업		5,766,000				일반도로건설				22,779,000	21,179,000	1,679,000
		401 시설비및부대비	5,766,000					ABC도로			5,766,000	5,166,000	666,000
			5,766,000	01 시설비					A도로사업		5,766,000	5,166,000	666,000
				∙A구간	1,586,000					시설비	1,866,000	4,666,000	-2,800,000
				□시설비	1,586,000					및부대비
				∙B구간	2,890,000				B도로사업
				□설계용역	80,000					시설비	2,900,000	500,000	2,400,000
				□토지매입	2,810,000					및부대비
				∙C구간	995,000				C도로사업
				□토지매입	995,000					시설비	1,000,000	0	1,000,000
			271,000	02 감리비						및부대비
				∙A구간	271,000
			24,000	03 부대비
				∙A구간	9,000
				∙B구간	10,000
				∙C구간	5,000

□ 지자체 사업예산제 기능분류 : 13개 분야 51개 부문 □
분야	부문	명 칭	분야	부문	명 칭	분야	부문	명 칭
010		일반공공행정(4)	070		환경보호(6)	110		산업․중소기업(6)
	011	입법 및 선거관리		071	상하수도･수질		111	산업금융지원
	013	지방행정･재정지원		072	폐기물		112	산업기술지원
	014	재정･금융		073	대기		113	무역 및 투자유치
	016	일반행정		074	자연		114	산업진흥･고도화
020		공공질서 및 안전(2)		075	해양		115	에너지 및 자원개발
	023	경찰		076	환경보호일반		116	산업･중소기업 일반
	025	재난방재․민방위	080		사회복지(8)	120		수송 및 교통(5)
050		교육(3)		081	기초생활보장		121	도로
	051	유아 및 초중등교육		082	취약계층지원		123	도시철도
	052	고등교육		084	보육･가족 및 여성		124	해운･항만
	053	평생･직업교육		085	노인･청소년		125	항공･공항
060		문화 및 관광(5)		086	노동		126	대중교통･물류 등 기타
	061	문화예술		087	보훈	140		국토 및 지역개발(3)
	062	관광		088	주택		141	수자원
	063	체육		089	사회복지 일반		142	지역 및 도시
	064	문화재	090		보건(2)		143	산업단지
	065	문화 및 관광일반		091	보건의료	150		과학기술(3)
				093	식품의약안전		151	기술개발
			100		농림해양수산(3)		152	과학기술연구지원
				101	농업･농촌		153	과학기술일반
				102	임업･산촌	160		예비비(1)
900		기타		103	해양수산･어촌		161	예비비

※ 국가의 기능분류와 통합하여 기능 개편, 상기 표는 지자체에 해당되는 기능만을 표시

※ 행정운영경비는 「기타(900)」 분야로 처리

4. 지방예산의 과정

- 예산과정은 지방자치단체의 ①수입 가능한 재원을 ② 누구를 대상으로 ③ 어떤 목적으로 ④ 어떤 지출경비로 ⑤ 얼마를 배분 집행할 것인가를 결정하는 일련의 절차.

- 이러한 ‘예산과정’은 지방자치법, 지방재정법 등의 관계법규를 기초로 하여 예산안의 편성과 심의·의결, 예산집행, 결산의 과정을 거쳐 예산집행의 책임이 해제됨.

- 예산과정은 통상 3년의 기간이 소요됨. 당해년도의 예산집행은 1회계년도 내에서 종료되지만, 예산의 편성과 심의는 전년도에, 예산에 대한 결산은 후년도에 이루어지기 때문.

	2006	2007	2008	2009
2009년도 예산	-	-	중기재정계획수립, 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행
2008년도 예산	-	중기재정계획수립, 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산
2007년도 예산	중기재정계획수립 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산	-

예산의 시스템관리 과정은 중기재정계획수립 → 투자심사 → 예산편성 → 예산집행 → 집행결산 → 재정분석 → 재정환류의 과정으로 연속적으로 이루어진다.

< 지방예산운영시스템 >

중 기 재 정 계 획 (지방재정법 제33조 등)	- 예산편성 이전에 계획을 수립하여 당해년도 예산편성의 기본으로 활용

↓

재정투·융자심사 (지방재정법 제37조 등)	- 중기재정계획에 반영된 사업을 대상으로 투·융자 심사를 거쳐 그 결과를 기초로 예산편성

↓

지방자치단체 예산편성기준 (행정자치부령)	- 지방예산편성기준 및 지방예산과목구분과 설정 규정 - 전년도 7월 31일까지 시달

↓ -----------------------

지방자치단체별 예산편성요구 방침설정

예   산   편   성

․시  ․  도 : 11.11일까지

․시․군․구 : 11.21일까지

(지방자치법 제118조 제1항)

↔	지방교부세	- 내시(전년도 10월중)
	국고보조금	- 내시(전년도 10. 15)
	지방채발행승인	- 승인(전년도 10월말)

↓

예   산   의   결

․시  ․  도 : 12. 16일까지

․시․군․구 : 12. 21일까지

(지방자치법 제118조 제2항)

→	행정자치부에 보고

↓

결  산   보  고

・결산서 작성 : 다음연도 5.19일까지

(지방자치법 제125조)

・의 회 제 출 : 다음연도 6월말까지

(지방재정법시행령 제59조)

→
	지방재정분석・진단

5. 지방재정 관련제도

○ 지방재정 관련법률

지방자치에 관한 기본법인 ‘지방자치법’에 지방재정의 기본원칙에 관한 내용이 규정되어 있으며, 기타 지방재정 운용에 적용되는 기본법률로 수입에 관해서는 ‘지방세법’, 지출에 관해서는 ‘지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률(지방계약법)’, 예산의 편성 및 집행, 재산관리에 관해서는 ‘지방재정법’ 등이 있다. 그밖에 ‘지방교부세법’, ‘지방자치단체기금관리기본법’, ‘보조금의예산및관리에관한법률(보조금관리법)’ 등의 주요 관련법률이 있으며, 각각의 사무에 관한 상위법규를 준수해야 한다.

○ 지방재정 관리제도

구 분	재정관리제도	법 적 근 거
예산편성과 관련한 제도	・중기지방재정계획제도 ・투·융자심사제도 ・지방비부담협의제도 ・지방채발행승인제도	지방재정법 제33조 등 지방재정법 제37조 등 지방재정법 제26조 등 지방재정법 제11조 등
예산집행 및 결산과 관련한 제도	・지방재정분석·진단제도 ・지방재정인센티브 및 교부세 감액제도 ・지방재정상황 공시제도	지방재정법 제54조 등 지방교부세법 제9조 등 지방재정법 제60조 등

○ 중기지방재정계획제도

- 지방재정의 체계적 운용 및 국가계획과 지방계획의 연계를 위해 5개년 계획 수립

- 중장기적 지방정부 비전과 정책우선순위를 반영하여 발전계획 수립, 지방재정 운용의 기본틀로 활용

- 개별사업 중심의 단년도 예산편성 과정에서 놓치기 쉬운 전략적 재원배분 기능 강화

- 중앙정부에는 지역정책의 준거를 제시하고, 지방정부는 재정운용의 예측가능성을 제고

- 주요내용

․재정목표 : 지역발전 및 재정운용의 목표․전략 등 기본방향

․재정전망 : 세입․세출 추계 및 투자가용재원 판단

․투자계획 : 분야별 정책방향 및 투자계획 등

○ 투․융자심사제도

- 지방자치단체의 장은 예산편성 전 사업 필요성, 사업계획 타당성 등에 대하여 지방재정법에 근거한 지방재정 투·융자심사를 거쳐야 함.

- 심사대상 사업의 범위 등 자세한 사항은 지방재정법시행령, 동법시행규칙 등에 규정.

- 사업의 성격, 규모 등에 따라 자체심사 또는 상급지자체나 국가에 의뢰하여 심사하여야 하는 대상이 구분되며, 심사결과는 적정, 조건부추진, 재검토, 부적정 등으로 나타남.

- 투자심사를 실시하지 않았거나 심사결과 재검토된 사업의 예산을 편성・집행하는 경우 지방채 불승인, 교부세 감액 및 관계부처와 협의하여 국고보조금 중단 등 제재조치 가능.

지방재정법시행령 제41조 (재정투·융자사업에 대한 심사)

①지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 투·융자사업에 대하여는 법 제37조의 규정에 의한 심사(이하 "투자심사"라 한다)를 하여야 한다. 다만, 재해복구 등 원상복구를 목적으로 하는 사업과 행정자치부령으로 정하는 사업은 그러하지 아니하다.

1. 시·도 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업

가. 총사업비 20억원 이상(특별시의 경우에는 총사업비 30억원 이상)의 신규 투·융자사업

나. 총사업비 10억원 이상의 신규 투·융자사업으로서 공연·축제 등 행사성사업, 외국차관도입사업 또는 해외투자사업과 다른 시·도와 공동으로 투·융자하는 사업

2. 시·군 및 자치구 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업

가. 총사업비 10억원 이상의 신규 투·융자사업

나. 총사업비 5억원 이상의 신규 투·융자사업으로서 공연·축제 등 행사성사업, 외국차관도입사업 또는 해외투자사업과 다른 시·군 및 자치구와 공동으로 투·융자하는 사업

②지방자치단체의 장은 신규 투·융자사업으로서 그 소요사업비가 500억원을 넘는 경우에는 제1항의 규정에 의하여 투자심사를 하기 전에 전문기관에 타당성조사를 의뢰하여야 한다. 이 경우 건축비(소요사업비 중 토지매입비와 설계용역비 등 각종 부대경비를 제외한 것을 말한다)가 100억원 이상인 청사·시민회관·구민회관 등 공용 또는 공공용건물의 건축사업인 경우에는 지방행정 또는 재정분야 전문기관에 타당성조사를 의뢰하여야 한다.

○ 지방비부담협의제도

- 중앙 각 부처로부터 지방비부담이 수반되는 사업 등이 자의적으로 운영되는 경우 지방비부담이 과중하게 되므로 지방비부담시 사전협의를 통해 적법하고 합리적인 범위내에서 지방비를 부담하도록 운영하기 위한 제도.

- 각 지방자치단체는 협의 통보된 사항에 대하여는 우선적으로 예산에 계상하되, 협의·통보된 사항 외에 지방비부담이 수반되는 지시에 대하여는 지방비부담을 배제.

○ 지방채발행승인제도

- 지방채는 지방자치단체가 그 지역주민의 복지증진과 재정수입의 부족을 보충하기 위하여 과세권을 실질적인 담보로 한 자금조달에 의해 부담하는 채무로 그 채무의 이행이 1회계년도를 넘어서 이루어지는 증서차입 또는 증권발행의 형식을 취하는 것을 말한다.

- 지방채의 발행은 법령에 정한 한도 내에서 지방의회 의결로 자체 결정 가능하나, 한도 내라도 외채 발행 등의 경우에는 중앙정부의 사전 승인을 얻어야 한다.

- 지방채발행계획 수립절차

① 지침시달  ② 계획안수립․의회협의   ③ 계획안제출(7월말～8월초)

④ 시군구계획안 취합․조정  ⑤ 시도․시군구 종합안 수립

⑥ 계획안 제출(8월말)  ⑦ 시도별 계획안 실무심의

⑧ 지방채발행계획안 수립  ⑨ 협의(9월말)  ⑩ 결과통보  ⑪ 협의결과 반영

⑫ 지방채발행계획안 확정  ⑬ 승인(10월말)  ⑭ 승인통보  ⑮ 예산편성․발행

지방재정법 제11조 (지방채의 발행)

①지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 항구적 이익이 되거나 긴급한 재난복구 등의 필요가 있는 때에는 지방채를 발행할 수 있다.

②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 지방채를 발행하고자 하는 경우에는 재정상황 및 채무규모 등을 고려하여 대통령령이 정하는 지방채 발행 한도액의 범위 안에서 지방의회의 의결을 얻어야 한다. 다만, 지방채 발행 한도액의 범위 안이라도 외채를 발행하는 경우에는 지방의회의 의결을 거치기 전에 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다.

○ 지방재정 분석․진단제도

- 지방자치단체의 장은 예산・결산・지방채발행 등 재정보고서를 작성하여 행정자치부장관에게 제출해야 함.

- 행자부장관은 재정보고서 내용을 분석하여 필요한 경우 적절한 지도를 실시할 수 있음.

- 분석결과 재정의 건전성과 효율성이 현저히 떨어진 자치단체에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 따로 재정진단을 실시할 수 있으며, 필요한 경우 결과를 공개할 수 있음.

- 행자부장관은 재정분석결과 건전성과 효율성이 우수한 지자체 및 재정진단에 따른 권고를 잘 이행한 지자체에 대해 특별교부세를 별도로 교부할 수 있음.

- 재정진단 대상기준

․안정성이 하위 등급에 속하는 단체(광역 2년연속, 기초 3년연속)

․경상경비비율이 높아 재정운영의 건전성이 현저히 떨어지는 단체

․조상충용 등 적자재정운영 및 채무잔액 과다·미상환이 누적된 단체

․기타 행정자치부장관이 필요하다고 인정하는 단체

- 절차 : ①재정보고서 작성지침 시달(행자부) ⇒ ②자치단체별 재정보고서 작성제출(자치단체) ⇒ ③재정보고서 분석(행자부) ⇒ ④건전성 효율성 낮은 단체의 재정진단 실시(행자부) ⇒ ⑤필요시 세입확보・지출개선・조직간소화 등 재정건전화계획 수립·시행 (자치단체)

○ 재정인센티브 및 교부세 감액제도

- 행자부장관은 특별교부세 중 지방행정 및 재정운용 실적이 우수한 지자체에 특별 재정지원을 할 수 있음.

- 반면 지자체가 현저하게 과다한 지출을 하거나 수입의 징수를 태만히 하였을 때는 교부금을 감액하거나 이미 교부된 금액의 반환을 명할 수 있음.

○ 재정운용상황 공시제도

- 지자체장은 매년 1회 이상 주요 재정운용상황을 주민에게 공시해야 함. 공시사항에는 일반적 재정상황뿐 아니라 감사원 지적사항 등도 포함되며, 지자체 홈페이지와 지역배포 일간지 등을 통해 공개해야 함.

- 행자부장관은 매년 지자체 재정상황을 보고받아 이를 종합적으로 분석하여 통합재정정보를 공개하며, 지자체가 재정정보를 공시하지 않거나 공시가 미흡할 시 공시를 권고하거나 직접 공개할 수도 있음.

Ⅱ. 지방재정의 문제점

1. 지자체 예산운용의 문제점

○ 자체 재정능력 취약 : 2008년 현재 전국 지자체 재정자립도는 평균 53.9%로서 246개 지자체 중 대다수인 209개(85%)가 50% 미만이고, 30% 미만인 경우도 과반수 151개(61%)에 달한다. 소수 대도시 지역을 제외한 대다수 지자체가 자체 재정능력이 극히 취약함. 2008년 현재 30개 지자체(12%)가 자체수입(지방세+세외수입)으로 직원 인건비도 충당하지 못하고 있고, 지자체 과반수(53%)가 지방세 수입이 인건비보다 적음.

<2008년 현재 인건비 미해결 지자체 현황>

	(단위 단체수, :%)

구분	전국	시·도	시	군	자치구
자체수입	30(12%)	0	2(3%)	18(20%)	10(14%)
지 방 세	131(53%)	0	16(21%)	66(75%)	49(71%)

- 자체수입으로 인건비 미해결 단체 : 30(12%)개 단체
- 지방세수입으로 인건비 미해결 단체 : 131(53%)개 단체

○ 국가의존도 도리어 심화 : 1995년 이래 지방자치 10년간 자체수입 증가율은 2.1배인 반면 의존재원 증가율은 2.7배로서 자체수입 증대가 부진하여 재정자립도 개선이 미미하고 국가의존도가 도리어 심화되는 양상.

<지자체 세입부문 변동 추이>

구 분	1995년	2000년	2004년
합 계	47조 152억	65조 549억	98조 8,924억
자체수입 (지방세+세외수입)	31조 889억	39조 3,200억	63조 7,510억
의존재원 (교부세+양여금+보조금)	11조 8,846억	22조 2,933억	31조 9,303억
지방채	4조 316억	3조 4,416억	3조 2,111억

○ 지방정부 내부통제 취약 : 지자체를 비롯한 공공기관 자체감사가 사실상 유명무실한 상태라는 지적이 꾸준히 제기되어 옴. 정부도 이러한 지적을 수용하여 2005년 ‘공공기관의감사에관한법률’ 제정안을 발의했지만 17대 국회 임기만료로 자동 폐기.

<공공기관감사법안 주요내용>

○ 중앙행정기관 및 지자체에 두는 감사기구 장의 임면에 관한 특례(안 제4조·제7조 및 제9조)

중앙행정기관 및 지방자치단체에 두는 감사기구의 장은 임기 3년의 개방형 직위로 하며, 감사기구의 장을 임용하고자 하는 때에는 중앙행정기관의 경우에는 중앙인사위원회의 심사를 거치도록 하고, 지방자치단체의 경우에는 지방의회의 동의를 얻도록 함.

○ 감사기구의 독립성 확보(안 제5조 및 제6조)

감사기구의 장은 감사업무를 전담하여 수행하고, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장은 기관장의 직속으로 두도록 하며, 기관장은 감사업무의 독립성을 보장하도록 함.

○ 외부전문가 등의 감사참여(안 제22조)

민간의 전문지식과 경험을 공공기관의 감사에 도입하여 감사의 전문성을 높이기 위하여 감사기구의 장은 특정한 감사사무에 대하여 전문지식이나 실무경험이 요구되는 때에는 회계법인 등 전문기관이나 외부전문가를 감사에 참여시킬 수 있도록 함.

○ 지방의회 견제기능 취약 : 지방의회가 지자체장에 비해 권한이 미미하고 전문역량 등 집행부 견제가 가능한 시스템을 갖추고 있지 못함. 특히 현실적으로 상당수 지자체에서 특정당이 지자체장과 지방의원을 모두 장악하여 의회가 애초에 단체장 및 집행부 비판․견제를 적극적으로 하고자 하는 의지 자체가 결여되어 있다는 비판을 받고 있음.

<한겨레21 ‘서울시의원들, 간만에 일했다’ 기사 주요내용(2006. 4. 4일자)>

2003년 7월부터 올해 3월까지 약 3년간 서울시의회에 접수된 조례안 389건 중 의원들이 발의한 안건은 전체의 4.8%인 19건에 불과하고, 여기에 위원회 이름으로 발의된 조례안 42건을 합해도 의원들이 만들었다고 볼 수 있는 안이 61건에 불과하다. 서울시의원들은 스스로 발의를 안 하는 것은 물론 시정부안에 대한 심의도 건성으로 한 듯하다. 6대 의회에서 부결된 시정부 조례안은 단 1건에 불과했으며, 접수된 조례안이 전혀 수정 없이 원안 그대로 통과된 비율이 96.9%에 달한다.

○ 중앙정부 지도감독 취약 : 지방자치 실시 이후 중앙정부의 통제도 약화될 수밖에 없었음. 지금도 중앙정부는 지자체에 대해 예산, 감사, 각종 지도 등으로 막대한 영향력을 행사하고 있긴 하지만 과거에 비해서는 직접적 영향력을 행사하기 어렵게 되었고, 특히 지자체장이 강하게 추진하는 사안에 대해서는 사실상 제어권한이 없는 경우가 많음. 지자체장 등 선출직 고위공직자의 경우 형사처벌에 의해 직을 상실하는 경우를 제외하고는 사실상 제재가 어려운 상황. 이러한 현실을 주민참여 확대로 보완하고자 주민소환제 도입했으나 광범위한 실효성은 미지수. 이러한 상황에서 지자체장 등 지역정치인의 선심성 사업 추진 등이 제어되지 못하여 고질적인 지방재정 낭비요인으로 작용.

<감사원 지자체 종합감사(2005년)시 나타난 지자체 선심성․전시성 사업실태>

- 2000년 이후 추진된 25개 지자체 청사 중 21개가 행자부 투자심사 면적보다 많게는 172% 큼.

- 27개 시군 체육시설 법령상 설치기준(인구수) 무시한 채 과다규모 건설.

- 2004년 기준 지방축제가 1,178개로 난립 양상이며, 이중 76%인 890개가 지방자치 이후 신설.

- 기타 지자체장 공약사업 등을 무리하게 추진하느라 투융자심사를 받지 않거나 심사결과를 무시하는 등 불합리한 사업추진이 다수 발생하고 있으나 중앙정부 통제가 제대로 이루어지지 못하는 것으로 나타남.

○ 전반적 인적역량, 시스템 미흡 : 지자체 공직자는 물론 지역사회 인적역량 및 시스템이 취약하여 지자체 예산운용을 적절히 견제할 수 있는 힘이 없는 경우가 많음. 내외부 통제시스템이 미약한 상황에 익숙해져 있는 지자체 공무원들의 무사안일, 도덕적 해이 등 부조리가 만연하며, 지역사회 역시 집행부 및 정치권과 유착된 토착세력의 입김을 받고 있고 이들 토착세력이 지방정치인으로 다수 진출하여 지방의회 질 저하의 주요원인이 되는 현실.

<2006지방선거연대가 밝힌 ‘지방자치 10년간 지자체장․지방의원 사법처리 현황’>

지방자치 실시 후 10여 년간 뇌물수수와 선거법, 정치자금법 위반으로 기소된 지방자치단체장은 161명에 이르고 있다. 이는 1기부터 3기까지 뽑힌 전체 지방자치단체장 741명중 22%에 해당하는 것으로 유권자의 손으로 뽑은 자치단체장 다섯 중 하나가 비리혐의로 임기 중 기소당한 것이다. 게다가 1기 23명(전체 245명), 2기 60명(전체 248명), 3기 78명(전체 248명)으로 그 숫자는 해를 거듭할수록 증가하고 있다.

지방의회의원의 경우에도 마찬가지이다. 1기 164명(전체 5,170명) 3.2%, 2기 82명(전체 5,513명)으로 1.5%, 3기 224명(전체 4,180명) 5.4%, 4기 293명(전체 4,251명)으로 6.9%로 지속적인 증가 추세를 보여주고 있다. 지방의원의 주요한 비리 혐의내용 역시 뇌물수수가 1기 68명, 2기 23명, 3기 73명, 4기 20명으로 가장 많았다.

2. 지자체 예산개혁의 방향

<재정분권>

○ 예산편성지침 폐지 : 지방재정 자율성 증대 위해 □지방예산편성지침□ 폐지. 자치단체간 균형유지가 필요한 4대경비 등 기준은 □지방예산편성기준(행정자치부령)□으로 정하고, 예산편성에 필요한 정보를 담은 □지방예산편성매뉴얼(편람)□을 보급.

※ 4대 기준경비 : 사회단체보조금, 업무추진비, 지방의회관련경비, 통리반장활동보상금

○ 지방채발행 총액한도제 도입 : 재정규모, 누적채무규모, 채무상환일정 등을 고려한 총액한도내에서 지방의회 의결을 거쳐 발행. 다만, 지방재정의 건전성유지를 위해 총액한도액을 초과하는 지방채, 외채, 자치단체 조합의 지방채발행은 사업별 승인제 유지.

※ 총액한도는 자치단체의 재정규모, 채무상환 등을 고려하여 설정하되, 일반재원의 일정비율(예, 10%)로 설정

○ 총액인건비제 시행 : 2007년부터 지자체에 총액인건비제 시행. 기관 인건비 총액 한도 내에서 자율운영 기조로 공무원 정원수, 조직구성 등을 자유롭게 하는 제도임. 지방행정의 자율성과 효율성을 높이고자 하는 취지에서 시행되는 제도이나, 반면 지자체장 등 인사권자의 독자적 권한이 보다 강화됨에 따라 지방공무원의 눈치보기, 줄서기가 보다 심화될 것이라는 비판적 의견도 있음.

<재정제도 개혁>

○ 복식부기회계제도 도입 : 지방재정의 상태(자산, 부채)와 운영성과(수익, 비용)의 변동내역을 회계원칙에 따라 처리하여, 의회·주민 등 이해관계자에 제공. 정부부문도 상장기업처럼 일반회계 원칙에 입각한 회계처리와 재무보고서를 작성·공개. (2007년 전면시행)

<복식부기 방식에 따른 예산결산서와 재무제표 변화 예시>

(대전광역시 사례, 단위:억원)

세입세출결산	⇨	복식부기결산
총 괄 1.세입결산총괄(다음연도이월액포함) ․일반회계 : 13,143 ․특별회계 : 7,571 2.세출결산총괄(집행잔액) ․일반회계 : 274 ․특별회계 : 1,665		재무 제표	구분 구성 요소	일반 회계	기타 특별 회계	기금 회계	지방 공기업 특별회계	계 (내부거래 차감)
		재정 상태 보고서	자산	24,096	3,728	2,932	11,101	41,374
기금결산보고서 전년도말현재액 : 1,753 당해연도증감액 : 139 당해연도말현재액 :1,615
			부채	2,346	2,280	624	2,520	7,287
채권현재액보고서 당해연도말현재액 : 1,945
			순자산	21,749	1,448	2,308	8,581	34,087
채무결산보고서 당해연도말현재액: 7,039
		재정 운영 보고서	수익	14,027	4,053	241	1,420	18,091
공유재산증감 및 현재액보고서 당해연도말현재액:61,498
			비용	11,800	1,648	116	1,364	13,277
물품증감 및 현재액보고서 당해연도말보유현황 : 343
			운영 차액	2,227	2,406	125	61	4,819

○ 사업별 예산제도 도입 : 현행 품목별예산을 “조직·정책사업·단위사업”으로 구체화하고 사업의 성과평가와 직접 연계 (2008년 전면시행)    ※ 세부 내용은 앞에서 설명

<균형발전>

○ 국가균형발전특별회계 설치 : 2005년도부터 균특회계 신설. 금액은 2009년도 수정예산안 기준 8조 5935억원 편성. 이명박 정부 출범 후 광역경제권사업 추진 위해 균특법 개정(09. 4. 1.)하여 광역·지역발전특별회계(광특회계)로 명칭 바꾸고 지역개발, 광역발전, 제주특별자치도 계정 개편(구 지역혁신계정 폐지)함. 노무현 정부 시기 국가균형발전과 주안점이 다른 광역경제권발전으로 정책 수정.

<주민참여 강화>

○ 지방재정공시제도 : 재정정보를 가공·압축, 주민들의 관심사항을 주민들이 직접 참여하여 설정하고 누구나 알기 쉽도록 재정운영 정보를 제공하는 □재정공시제도□ 도입.

※ 재정공시는 공통공시와 특수공시로 구분하여 운영

▪공통공시 : 지자체 의무적공시, 내용은 행자부에서 정함

예) 재정분석진단결과, 감사결과, 행사성경비집행내역 등 주민관심사항

▪특수공시 : 지역특수성 등 고려, 지방재정공시심의회에서 심의·확정

예) 지역숙원사업, 재해위험지역, 지역전략산업 등 주민관심사항

○ 정보공개청구제도

- 1996년 12월 ‘공공기관의정보공개에관한법률’ 제정하여 1년 지난 1998년부터 시행.

- 2004년 공개여부 결정기간 10일(1회 10일 연장 가능)로 축소 등 제도개선.

- 정부, 지방자치단체, 정부투자기관 등 예산이 투입되는 모든 공공기관에 적용됨.

○ 주민발안(조례제정및개폐청구)제도

- 2005년말 지방자치법 개정으로 일정한 개선이 이뤄짐 : 청구인 연령 19세로 조정, 청구인수 하향 조정(주민총수 1/20 범위내 시행령으로 규정 -> 시도 및 50만 이상 대도시 주민총수 1/100～1/70 범위내, 시군구 주민총수 1/50～1/20 범위내 지자체 조례로 규정) 등.

- 청구인수 하향에도 불구하고 서울시의 경우 약 8만명(종전 14만명 -> 2005년말 기준 79,609명)의 서명이 필요하여 추가 하향조정이 필요하다는 의견 있음.

- 주민청구 조례안이 지방정부와 의회의 비협조로 사장될 경우 대처방안 없음.

- 지방의회가 정한 위법부당한 조례에 대한 주민의 직접제소권 필요 : 1988년 지방자치법 개정시 구법 153, 154조의 “주민은 당해 자치단체의 조례 또는 자치단체장의 명령이나 처분이 헌법 또는 법률에 위반된다고 인정할 때에는 주민 10인 이상의 연서로 이유를 갖추어 소청기관인 국무총리나 도지사에게 소청할 수 있고, 소청에 대한 결정에 이의가 있는 때에는 그 결정통지서를 받은 날로부터 10일 이내에 대법원에 출소할 수 있다”는 주민소청제 폐지.

○ 주민투표제도

- 2004년 7월 주민투표법 시행 :  20세 이상 주민 총수의 1/20~1/5 범위 내에서 지자체 조례로 정하는 수 이상의 연서로 청구(그외 지자체장과 지방의회의 결정 및 국가에 의해서도 주민투표 실시 가능) -> 투표권자 총수의 1/3 이상 투표와 과반수 이상 득표로 확정.

- 제도 시행 이후 주민청구에 의한 투표는 1건도 없이 제주도 행정구역 개편, 청주시와 청원군 통합, 방폐장 유치지역 선정 등 국가나 지방정부에 의한 주민투표만 실시되었으며, 그 양상이나 결과가 매우 부정적으로 나타남으로써 제도 자체에 대한 회의론까지 제기.

○ 주민감사청구 및 주민소송제도

- 2005년 8월 지방자치법 중 주민감사청구, 주민소송 관련조항이 개정 또는 신설됨.

- 2006년 1월 주민소송제가 시행됨과 동시에 주민감사청구에 관해서도 개정규정 시행 : 주민총수 중 시도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 시군구는 200명 범위내 조례로 정하는 수의 연서로 주민감사청구 -> 감사결과 불복하는 자 1인이라도 주민소송 가능.

- 2005년말 지방자치법 개정으로 주민감사청구인 자격연령이 19세로 하향 조정.

- 주민소송제 도입시 시민단체 등이 강력 반대한 주민소송 전 주민감사청구 이행 의무화, 감사청구 가능기간 2년 전으로 제한, 감사청구시 다수서명 필요, 소송시 주민의 책임자에 대한 직접 손해배상청구 금지 등의 문제조항 존재.

- 중앙정부에 대해서도 국민의 제소권을 인정하는 납세자소송(=국민소송)제 도입 필요.

- 2007년까지 주민소송 제기지역 : 경기 성남시(탄천변도로), 경기 광명시(음식물쓰레기처리장), 충남 서천군(군수 업무추진비), 인천 부평구(구청장과 구의회 업무추진비), 서울 성북구(구의회 의정운영경비), 충남 청양군(군수 업무추진비), 경기 수원시(허위 초과근무수당) 등.

○ 주민소환제도

- 2004년 주민청구로 광주시와 전남도의회가 제정한 ‘공직자소환조례’ 대법원 판결로 무효.

- 2004년 7월 지병문, 2005년 11월 강창일 의원 대표로 주민소환법 의원발의.

- 2005년 8월 시민단체연대회의 주민소환제입법운동본부 출범.

- 시민단체 등의 지속적인 요구로 2006년 5월 ‘주민소환에관한법률’이 국회 통과.

- 유예기간 거쳐 2007년 5월말부터 시행(실제 소환청구 가능한 것은 7월부터).

- 2007년 12월 경기 하남시에서 시장 및 시의원 3명에 대한 소환투표 실시 : 투표율 미달로 시장 소환 무산, 시의원 중 2명은 소환.

- 지자체장, 지방의원 등 지방자치단체 선출직 공직자를 대상으로 19세 이상 주민 중 시도지사 10% 이상, 시군구청장 15% 이상, 지방의원 20% 이상의 서명을 받아 주민소환투표를 청구할 수 있으며, 1/3 이상 투표와 유효투표 과반수가 찬성하면 해당 공직자 해임됨.

- 임기개시일로부터 1년이 지나지 않거나 임기만료일까지 1년 미만 남았을 때는 주민소환투표 불가 등 제한조건 있음.

○ 주민참여예산제도 활성화 : 2004년 □지방예산편성지침□으로 주민참여형 예산편성제도 도입·운영을 자치단체에 권장한 바 있으며, 일부 자치단체에서 예산정책토론회, 예산설명회 개최 및 인터넷을 통한 의견수렴 등 시행. 2005년 6월 지방재정법을 개정하여 예산편성과정에 주민참여 조항을 신설하고 구체적인 참여절차 등은 자치단체가 조례로 규정토록 함. 2006년 행자부 표준조례안 제시.

Ⅲ. 지방예산의 낭비 실태

1. 예산낭비의 정의와 유형

○ 정의 : ‘의도되었거나 의도되지 않았거나 공공재정 운영의 흠결로 말미암아 국민경제의 자원 배분 효율성을 저해하고 국민에게 부담을 유발시키는 행위나 제도’

○ 낭비성 판단기준 : 통상 경제성, 효율성, 효과성이 현저히 부족한 경우 낭비로 봄

- 경제성(economy) 측면 : 투입비용의 절감노력이 없는 경우

- 효율성(efficiency) 측면 : 투입대비 산출효과가 적은 경우

- 효과성(effectiveness) 측면 : 당초 의도했던 목표 및 성과를 달성하지 못한 경우

○ 경제성이 현저히 부족한 경우

☞ 시장가격보다 과다하게 비싼 가격으로 구매한 경우

[사례] ‘삼성SDS 정부 정보화사업으로 폭리’ 의혹 : 2005년 9월 이영순 국회의원은 삼성SDS가 행자부 발주 ‘시군구 정보화 공통기반사업’을 하면서 중소업체로부터 납품받은 응용소프트웨어를 정부에 납품할 때는 200억원이나 올려 받았다고 문제 제기. 또한 이의원은 정부가 입찰에서 근소한 차이로 2위를 한 업체보다 110억원이나 높은 금액을 제시한 삼성을 선정한 것은 특혜의혹이 있다고 주장.

☞ 비현실적인 단가 책정의 경우

[사례] 관급공사 품셈 과다 책정 : 2006년 2월 기획예산처 토론회에서 경실련은 2005년도 15개 대형 도로공사를 표본조사한 결과 직접 시공을 담당하는 하도급업체의 공사비는 정부 품셈에 따른 책정비용의 55% 정도에 불과한 것으로 나타났다고 밝히고 엄청난 거품이 끼어있는 정부 품셈제도 개선 주장.

○ 효율성이 현저히 부족한 경우

☞ 자원 투입에 대해 달성된 산출(효과)이 현저히 적은 경우

[사례] 경기 광명시 음식물쓰레기처리장 : 이 시설은 본래 하루 100톤의 음식물쓰레기를 재활용 가능토록 처리할 계획으로 건립되었으나 사업계획 단계부터 무리한 계획이라는 지적에도 불구하고 공사를 강행하여 60억의 예산을 들였음에도 불구하고 정상가동이 불가능하게 되는 바람에 본 시설에서 처리 예정이던 음식물쓰레기는 월 2억씩 들여 별도 처리.

☞ 주어진 산출을 생산하기 위해 과도한 자원 투입을 한 경우

[사례] 시화호 방조제 공사비 당초계획의 배 투입 : 1987년 시작된 시화호 방조제 공사는 당초 공사기간은 5년, 공사비는 1,186억원이었으나 실제 공사기간은 17년, 공사비는 2,684억으로 늘어남. 당초 계획에 없던 부대시설 등 추가되면서 27차례 설계변경을 했고, 인근 군사시설을 방조제 외곽으로 이전해주는 데만 312억이 소요되었음. 결과적으로 방조제는 완성되었지만 당초 투입비용 및 기간을 배 넘게 초과.

○ 효과성이 현저히 부족한 경우

☞ 예산 집행을 통해 정책 또는 사업이 의도했던 목표 및 성과를 달성하지 못한 경우

[사례] 정부수매 젖소송아지 떼죽음 : 1998년 7～8월 정부는 젖소 마리수와 우유 생산량의 적정선을 유지하기 위해 젖소 송아지를 마리당 10만원씩 17,695마리를 사들여 이를 마리당 5만원씩의 사육비를 지원하는 조건으로 각 축협에 맡김. 그런데 자체 사육시설을 갖추지 못한 일선 축협들이 배정받은 송아지를 미처 처리할 사이도 없이 송아지들이 떼죽음. 동년 10월말까지 폐사한 송아지 수가 전체 수매물량의 52.5%인 9,291마리에 이름.

※ 효율성은 ‘산출’에, 효과성은 ‘결과’에 중점을 둔 개념.

구분	산출에 초점 (효율성)	결과에 초점 (효과성)
건설	고속도로의 수·거리	물류의 원활한 소통
농협	농민에 대한 대출 건수	농업 생산성의 증가
병원	수술 건수/첨단의료기 수	치료된 환자 수/환자들의 만족도
경찰	교통 통제 건수	교통사고의 감소
직업훈련	훈련자 수	실업 감소

2. 지자체 예산낭비 실태 - 밑빠진독상

○ ‘밑빠진독상’이란?

함께하는시민행동(이하 ‘시민행동’)이 2000년부터 8월부터 어처구니없는 예산낭비 사례에 대해 수여해온 불명예상. 미국의 황금양털상(Golden Fleece Award)과 꿀꿀이 상(Porker of the Month)의 예를 보고 고안. 전자는 미국예산의 파수꾼으로 불리는 프록시마이어 전 상원의원이 제정한 것으로 1975년부터 1988년까지 매달 낭비가 가장 심한 정부기관과 사업에 상을 수여. 후자는 미국의 예산감시단체인 CAGW가 낭비 사례를 선정하여 주는 상이다.

○ 밑빠진독상 목록

	수 상 자	대 상 사 업	문 제 점
１회	하남시	하남국제환경박람회	부실행사로 발생한 막대한 적자를 예산으로 보전
２회	금융감독위원회	제일은행 공적자금	부실경영 책임규명 없이 막대한 공적자금 지원
３회	익산시	익산보석박물관	개인의 보석기증 약속만으로 사업 추진
４회	(재)천년의 문	천년의 문	사업타당성 부족한 거대 조형물 건설
５회	금융감독위원회	6개은행 공적자금	막대한 공적자금 투입하고도 부실경영으로 완전감자
６회	청원군	초정약수스파텔	무리한 민자유치로 사업 실패하고 시장은 뇌물수수
７회	건설교통부	시화호	환경파괴 비판 무릅쓰고 사업 강행, 부실계획
８회	㈜부산관광개발	유람선 테즈락호	비현실적 기획사업 강행하여 무용지물화
９회	행정자치부	전국토무궁화심기사업	효율성 매우 떨어지는 비합리적 사업강행
10회	농림부	새만금개발	부실계획과 환경파괴
11회	건설교통부	전주신공항건설사업	정치적 목적으로 타당성 과장하여 사업 강행
12회	속초시	청초호유원지사업	비현실적 사업 강행으로 사업실패
13회	부산아시안경기조직위	잘못된 계약체결	현저히 불평등한 계약 수용 등으로 막대한 손실 초래
14회	국회	전자투표장치	장치만 설치해놓고 뚜렷한 이유 없이 거의 쓰지 않음
15회	한국과학재단	전문경력인사지원제도	별다른 역할 없는 퇴직공직자 자리 만들어주기
16회	근로복지공단	직무유기로 가산세납부	업무태만으로 납부기한 넘겨 거액 가산금 추가부담
17회	환경부	음식물쓰레기 감량기기	실제 활용 어려운 기기 납품받아 방치
18회	산업자원부	산업기술재단 지원금	부실운영 민간재단에 건물매입비 등 특혜지원
19회	14개지방자치단체	미스코리아대회 지원	성차별 조장 비판 무릅쓰고 민간행사에 예산지원
20회	한국전력	원격제어에어컨지원사업	효과 전무한 사업에 장기간 예산지원
21회	교육부	교육행정시스템	개인정보 침해 비판 무릅쓰고 졸속 추진
22회	산업은행	기업구조조정기금	목적외 사용 등으로 막대한 기금 탕진
23회	고양시	노래하는분수대	효율성 없는 사업에 과다한 예산 투여 계획
24회	건교부	경인운하	타당성 왜곡하여 대형 건설사업 강행
25회	서울시	성산배수지건설공사	수요예측 과장하여 환경파괴 우려사업 강행
26회	충청남도	(주)중부농축산	부실한 계획수립과 경영으로 단기간내 사실상 파산
27회	39개지방자치단체	새마을회관건립지원	특정 민간단체 자체회관 건립비에 예산지원
28회	3개 정당	정당국고보조금	국고보조금의 부실한 정산 및 목적외 사용 등
29회	원주시	원일프라자	사업 졸속추진과 재판 패소로 막대한 손실
30회	재정경제부	국유지관리 부실	일본인명의 토지까지 방치되어 있는 엉터리 관리실태
31회	서울시	탄천하수슬러지처리장	부실추진으로 가동 못한 채 장기간 시설 방치
32회	광명시	광명음식물쓰레기처리장	부실계획으로 건설 후 무용지물
33회	건설기술연구원 등	허위출장	조직 전반에 허위출장 만연, 여비규정 개선 촉구
34회	재정경제부 등	직급보조비 비과세	법적 근거 없이 비과세 처리하여 과세 누락

○ 하남시 국제환경박람회

- 제1회 수상사업인 ’99 하남 국제환경박람회의 경우 대회 전부터 중앙정부조차 타당성이 없다는 이유로 사업추진을 만류하였고 당초의 민자유치 계획마저 좌절된 상태였음에도 이른바 ‘시장님의 관심사업’이라는 이유만으로 사업을 강행. 이처럼 본래 타당성이 부족한 사업계획을 밀어붙인 결과 대회 기간 내내 수준 미달의 엉터리 행사와 각종 비리에 대한 비판에 시달리다 결국 막대한 적자만 남긴 채 대회는 실패로 끝나고 말았음.

- 더구나 이 대회의 사업주체는 분명히 재단법인 환경진흥회라는 민간조직이었고, 하남시는 이 대회에 예산을 보조해준 것에 불과한데도 행사 진행비와 대회 종료 후 적자 보전을 위해 총 186억 원에 달하는 막대한 예산을 투입. 2000년도 하남시의 전체 예산 규모는 1,167억 원. 즉 하남시는 시장의 고집으로 부실한 사업계획을 강행하고 사업실패로 인한 적자를 충당하기 위해 시 연간예산의 10분의 1이 넘는 시민 세금을 쓴 셈.

- 이처럼 엉터리 사업을 강행하여 시 재정에 막대한 손실을 끼치고도 하남시장과 공무원들은 반성은커녕 이 대회를 통해 하남시가 국제적 환경도시로 인식되었다는 자화자찬을 하며, 다수 시민들의 거센 비판은 아랑곳없이 시의회를 압박하여 적자 보전을 위한 예산사용 승인을 따내고 말았음.

- 이에 분노한 시민들은 시 행정부는 물론 시의회에도 더 이상 기대할 것이 없다는 결론을 내리고, 시민단체와 연대하여 밑빠진 독 상을 수여하는 등 하남시의 실정(失政)을 대외적으로 고발하는 한편 시민 266명을 원고로 하여 시의회의 적자 보전용 예산집행 승인을 무효화하라는 행정소송을 제기하는 등의 범시민적 반대운동 전개.

- 이 소송은 시민에게 소송제기 자격이 없다는 이유로 각하되었으나 당시 최초의 ‘납세자소송’으로 언론에 크게 보도되면서 이후 주민소송제 도입 논의의 본격적인 시발점이 되었음.

○ 익산시 보석박물관

- 제3회 수상사업인 익산보석박물관의 경우 사업을 계획한 1996년에는 사업비가 173억원(국비 87억원 도비 53억원 시비 43억원)이었는데 다음해에는 230억원으로 늘었으며, 국비는 26억원 보조에 그쳐 204억원을 자체 예산으로 충당. 이 과정에서 익산시는 투융자심사결과 지시사항을 무시했으며, 확정되지도 않았던 도비 57억여원 지원을 확정된 것처럼 보고하여 의회 승인을 받았음.

- 익산시 보석박물관 사업의 경우 개인의 보석 기증 약속만을 믿고 시설을 지어놓았는데, 기증된 보석이 전시물로서의 가치가 부족한 것임을 뒤늦게 알게 되는 등 당초 사업계획이 매우 부실한 것이었음이 드러났음에도, 잘못을 인정하고 예산낭비를 최소화할 수 있는 방안을 찾기는커녕 보석 원석을 직접 구입하겠다며 보석 구입비 20억 원을 또다시 책정.

- 전문성도 없는 시 공무원들이 직접 보석을 사겠다고 나선 것도 이해 못할 일이지만, 그보다 더욱 황당한 일은 34일간 해외 출장을 나가 2,200만 원어치 보석을 사오기 위해 보석값보다 많은 3,000만 원의 출장비를 쓴 것.

3. 지자체 예산낭비 실태 - 시범 주민소송

○ 시범 주민소송이란?

- 2006년부터 주민소송제가 시행되었음. 주민소송제는 주민이 지방자치단체의 예산낭비 등 엉터리 행정에 대해 직접 소송을 제기하여 시정조치를 강제할 수 있는 제도로서, 시민단체들이 오래 전부터 도입을 요구해온 가장 중요한 주민직접참여제도 중 하나.

- 전국 각지의 예산감시운동단체 협의체인 ‘예산감시네트워크’(간사단체 함께하는시민행동)는 젊은 변호사들이 주축이 된 ‘주민참여법률지원단’을 구성하고, 주민참여제도에 관한 실무 매뉴얼인 ‘주민참여가이드북’을 발간하여 지역단체 등에 배포하였음.

- 또한 주민참여제도 활용에 관한 법률자문과 정보제공, 교육 등은 물론 시범적 주민소송을 제기하여 이후 지역에서의 주민소송이 보다 원활하고 효율적으로 진행될 수 있도록 선례를 만드는 ‘시범 주민소송’ 활동을 벌이고 있음.

- 2006년중 주민참여법률지원단은 수십 건의 예산낭비 사건에 관해 법률자문을 제공했으며, 그중 3건을 시범소송으로 제기. 시범소송사례는 경기 광명시(음식물쓰레기처리장 부실시공), 충남 서천군(군수 업무추진비 부당집행), 서울 성북구(구의회 의정운영경비 부당집행) 등.

○ 광명시 음식물쓰레기처리장 부실시공

- 2006년 7월 수원지방법원에 전 광명시장 등 광명음식물쓰레기처리장 부실시공 책임자들에게 낭비예산 약 20억원의 배상을 청구하는 주민소송 제기.

- 광명음식물쓰레기처리장은 본래 2005년 8월 준공하여 하루 100톤의 음식물쓰레기를 처리할 계획으로 건설되었으나 총체적 부실시공으로 당초 준공기한을 1년이나 넘긴 지금까지 제기능을 하지 못하는 것은 물론 별다른 보완․시정조치도 취하지 못한 채 처리 예정이던 음식물쓰레기는 다른 민간업체에 별도로 월 2억원씩을 들여 처리하고 있었음.

- 이에 광명시민들은 2006년 2월 320명의 연서로 경기도에 주민감사를 청구했으나 이마저도 이미 행자부 감사가 실시되었다는 이유로 각하당했으며, 이후 광명경실련과 시민행동은 이 사업에 제32회 밑빠진독상을 수여하고 주민소송을 제기.

- 본 주민소송의 청구취지는 전 광명시장, 시공사, 감리사 등 부실시공의 주요책임자들에게 음식물쓰레기처리장 가동 지연으로 별도 지출된 음식물쓰레기처리비용 약 20억원(2005년 9월부터 현재까지)과 이후 소요비용을 광명시에 배상하라는 것.

○ 서천군수 업무추진비 부당집행

- 2006년 8월 서천군수의 엉터리 업무추진비 사용에 대해 주민소송 제기. 청구취지는 ‘서천군은 서천군수에게 2004~2005년간 군수 업무추진비 중 위법하게 집행된 9,326만원의 배상을 청구하라’임.

- 서천군수는 2004~2005년의 2년간 ▲ 업무추진비 현금지출을 30% 이내로 제한하는 지방자치단체 예산편성지침을 어기고 24만원을 초과 집행하였고 ▲ 현금 5,200만원을 12명에게 73회에 걸쳐 지급하면서 사용내역을 전혀 기재하지 않았으며 ▲ 특혜 시비를 무릅쓰고 특정 1인으로부터 4,102만원어치 내방객 제공용 선물을 구입한 것은 물론 그 선물을 언제 누구에게 제공하였는지 전혀 기록을 남기지 않았음.

- 이에 서천군민 680여 명이 연명하여 2006년 2월 위 사실 등 서천군수의 부당한 행정행위에 대해 주민감사청구. 그러나 동년 6월에 나온 충청남도 감사결과에서 주민들이 지적한 문제점이 대부분 사실로 증명되었음에도 하위직 공무원 몇 명에 대한 징계권고뿐, 잘못 집행된 업무추진비의 환수 및 군수에 대한 문책 등 본질적 시정조치는 전혀 이루어지지 않았음.

- 2008년 1월 1심 원고(주민) 패소 판결.

○ 성북구의회 업무추진비 등 부당집행

- 2006년 9월 성북구의회 의원들의 2005년도 업무추진비 등 예산 남용에 대해 주민소송 제기. 이에 앞서 동년 2월 주민 244명이 주민감사청구하였으나 6월에 공개된 서울시 감사결과 시정조치는 하위직 공무원 5명 징계 외에는 업무처리 철저, 교육 강화 등 유명무실한 것뿐.  - 청구취지는 ‘성북구는 성북구의회 의장 등 본 사건 책임자들에게 총 약 7,028만원(의장의 단란주점 이용 및 선물구입비 등 1,064만원, 부의장의 선물구입비 292만원, 의원 전체의 해외연수비용 5,672만원 등 합계)의 손해배상을 청구하라’임.

- 구체적인 문제점은 ▲구의회 의장은 2005년도 무려 25차례 약 600만원의 예산을 단란주점에서 동료의원, 지역주민, 기자 등과 술 마시는 데 썼고, ▲의장과 부의장 등은 업무추진비로 연간 20차례에 걸쳐 약 1,800만원어치의 양주 등 선물을 사서 동료의원 등에게 나눠주었으며, ▲의원 해외연수(호주 5박6일)에 여비, 업무추진비 등 약 6,000만원의 예산을 사용하면서 현지 지방의회 및 시청 방문 외 모든 일정을 관광으로 채웠으며, ▲상임위 연수 3차례, 의원 합동연수 1차례 등 국내연수에 약 3,800만원을 쓰면서 의원합동연수의 경우 2박3일간 자료도 없이 세미나 1회 개최 외에는 관광으로 채우는 등 극히 방만하게 예산을 써온 것.

- 또한 공통적으로 영수증, 배부내역, 참석자명단 등이 없는 등 증빙자료 부실이 심각하고, 연수 후 결과보고, 세미나자료 등 성과물이 아예 없거나 매우 허술한 문제점 등이 나타남.

- 2007. 10. 17일 서울행정법원 1심 판결 원고인 주민 전부 패소. 항소한 상태 : 1심 재판부는 ‘허물이 없지 않으나 위법하지 않다’고 판결 이유 밝힘.

※ 2005년 감사원 지자체 종합감사 ‘자치행정 발전 7대 저해요인’

① 타당성 없는 지역개발사업의 무분별한 추진

② 기관간․자치단체간 협의 없는 시설개발 등으로 갈등 야기

③ 선심성․과시성․낭비성 사업의 졸속 추진

④ 줄세우기식 인사․조직 관련 비리 성행

⑤ 토착세력과 연계된 부당수의계약 등 방만한 예산집행

⑥ 주민불편․부담을 초래하는 소극적․편의주의적 행정행태 만연

⑦ 내부통제 미비에 따른 공무원의 도덕적 해이

Ⅳ. 감시에서 참여로 - 참여예산

함께하는시민행동 오관영 사무처장의 <예산을 알면 지역이 보인다> 중 관련 내용 발췌.

1. 참여예산의 배경

예산감시운동의 이념은 ‘재정민주주의’이다. 민주주의 주권이 국민에게 있듯이 재정주권은 납세자인 국민에게 있다. 때문에 예산감시운동은 ‘납세자 주권’운동이다. 납세자권리는 납세자들이 정부예산이 어떻게 쓰이는지 알권리(투명예산), 예산지출의 우선순위를 정하는데 참여할 권리(참여예산), 낭비된 예산의 환수를 요구할 권리(책임예산) 등 시민이 납세자로서 실질적인 예산통제권을 확보하는 것을 의미한다.

일반적으로 협의의 납세자 권리는 시민의 대표로 선출된 대의(代議)기관인 의회에서 행해진다. 초기 예산감시운동도 집행부에서 차년도 예산안이 의회에 제출되는 시기에 맞춰 예산안을 분석하고, 분석보고서를 의회에 제안하고 심의과정을 모니터하는 방식으로 진행하였다.

그러나 시민의 대표기관인 의회는 시민들을 제대로 대의하지 못했다. 지방의회가 시민들의 요구를 반영하는 방법은 예산심의와 조례제정이다. 2007년 10월 국정감사 때 정성호의원의 지적에 따르면 광역16개 지방자치단체 중 삭감은 23건으로 48%, 증액 및 변동 없음은 25건으로 52%, 서울과 제주를 제외한 204개 기초단체의 경우는 55%인 1백13개의 단체가 3년 연속 삭감이 전혀 없었다고 한다.

조례 제․개정의 경우도 별반 다르지 않은데 민주공무원노조의 조사에 따르면 5기 지방의회가 구성된 2006년 7월 1일부터 2007년 9월 30일까지의 총 2천3백5십6건이 발의되고 2천1백8십8건이 통과되어 3천6백2십6명의 의원이 1인당 0.6건을 통과시켰다고 한다. 문제는 상위 법률이 개정 등에 따른 불가피한 조례 개정 등을 제외한 주민생활과 관련된 조례는 8백6십4건으로 의원 1인당 0.24건에 불과하다. 특히 230개 기초의회 중 57개는 의회관련 조례 외에는 단 한건의 조례도 제․개정하지 않았다는 것이다.

현 지방의회가 가지는 객관적인 한계-의회 사무처에 대한 인사권, 전문성, 자치입법권의 제약, 중앙정치에 의한 지방정치의 지배와 특정지역의 일당 독점 현상 등을 고려한다 해도 의회가 시민들을 제대로 대의하지 못하고 있음은 분명하다. 특히 예산의 주요기능 중 하나가 소득재분배를 통해 주민들 간의 형평성(equity)을 추구한다는 것이다. 때문에 예산을 통해 지방자치단체의 재화와 용역이 누구에게 어떻게 분배되는가에 따라서 저소득층 등 사회의 소외계층에게 큰 영향을 미친다. 이러한 몫을 분배하는 것은 의회의 몫이나 지방의회에서 여성, 장애인, 청소년, 이주자 등의 사회적 약자의 대표성이 약하다.

의회 예산심의 기능의 전문성 부족과 대표성의 왜곡은 참여예산의 계기가 되었다. 예산감시운동은 예산낭비에 대한 감시, 의회를 통한 주민의 대변전략에서 주민의 요구에 기초한 예산 편성과정의 참여로 나아갔다. 참여예산에 앞장선 사람들은 한국여성민우회 등 여성단체들과 천안복지세상 등의 복지운동 단체들이었다. 이들은 그 동안 지역의 예산이 여성들과 사회적 취약계층에 제대로 배분되어지지 않고 있다고 지적하면서 보육, 저소득층, 장애인 등에 더 많은 예산을 배정할 것을 촉구하고 나섰다.

풀뿌리운동이 지역의 문제를 주민들이 주체가 되어 해결하는 것이라 할 때 참여예산제도는 주민참여의 필요조건은 될 수 있지만 충분하지는 않다. 브라질의 참여예산 또한 제도로서 시행되는 것이 아니라 풀뿌리운동으로 시행되고 있다는 점은 제도화단계를 먼저 거치고 있는 한국의 참여예산에 시사하는 바가 크다.

브라질 뽀르뚜알레그리시의 참여예산이 성공 이유는 자발적이고 비정치적인 지역집단이나 조직들이 매우 활성화되어 있기 때문이다. 지역단체들은 50년대부터 생겨났지만 80년대 민주화과정에서 그 수가 급격하게 증가하였고 2002년 참여예산제도에 참여한 집단의 수가 2,440여개에 달했으며 그 중 1,500개의 조직은 참여예산제도가 실시하기 이전부터 미리 존재하던 조직이었다.

2. 우리나라 참여예산의 시작

예산편성에 대한 시민참여는 2004년 광주광역시 북구와 울산광역시 동구와 북구, 경기도 안산시 등에서 참여예산제 등 시민참여조례가 제정되면서 지방자치단체에서부터 제도화되기 시작하여 2005년 6월 국회에서 주민참여예산이 포함된 ‘지방재정법개정법률’이 개정됨으로써 전국적으로 확산되는 계기가 마련되었다.

<사례> 광주 북구청의 참여예산제

광주광역시 북구청 향토문화거리에 위치 한 향토문화관 공연장에 시민들이 모여들기 시작했다. 백발이 성성한 노인부터 아직은 앳돼 보이는 청년들까지 다양한 연령과 성별의 시민들이다. 광주 북구의 참여예산 연구회에서 주관하는 ‘예산학교’에 참여하기 위한 ‘예산참여시민위원회’ 위원들이다. 그들의 손에는 이날 진행될 강의 자료집과 시에서 제공한 ‘2004년도 각 부서별 예산요구서’가 들려있었다. ‘참여예산의 의의와 참여예산시민위원의 역할’, ‘광주광역시 예산현황’, ‘예산분석 실습’ 등이 이날의 강의의 주제이다. 강의가 끝나고 분과로 나뉘어 담당 과장들의 예산요구 내용에 대한 설명이 이어졌다. 일과가 끝난 후 7시부터 진행된 이날 모임은 밤 10시가 넘도록 계속되었다.

광주광역시 북구의 ‘참여예산제’는 이렇게 전국 최초로 시행되었다. 2004년에 조례도 만들어 법적 근거까지 갖추었다. 여기에 참여하는 시민은 비영리단체 10명, 주민자치위원26명, 일반시민 44명 총 80명의 예산참여시민위원회 위원이다. 일반시민은 공모를 통하여 위촉되었다. 이 시민들이 관여하는 예산은 첫해인 2004년도 본예산 기준 일반회계 1,533억원 중 자체사업 193억이다. 시민들의 참여결과 56건의 사업에 40여억원이 반영되었다. 큰 예산이 아니지만 마을 도서관 옥상에 휴게소가 설치되고, 결식노인에게 중식이 지원되고, 어린이 공원이 정비되었다.

몇 년간 참여예산제를 선도적으로 진행해 온 지역의 경우 어느 정도 가시적인 성과들도 내오고 있다. 광주시 북구의 경우 2005년 54건의 주민 의견을 접수해 2006년 예산안에 14건을 반영했다. 나머지 40건은 이미 추진하고 있거나 장기적으로 추진해야 할 사안들이었다. 울산시 동구는 2005년 41건을 접수해 15건을 2006년 예산안에 반영했고 10건은 장기 과제로 추진하기로 했다.

울산시 북구 주민들은 2006년 주민참여예산제에 참여해 40건의 의견을 냈다. 이 가운데 27건이 2007년 예산안 편성에 반영됐다. 주민들의 요구는 ▲아파트단지나 초등학교 입구의 소방도로 개설 ▲비가 오면 물이 넘쳐흐르는 골목길의 배수구 설치와 보수 ▲농로나 동네 진입로 확·포장이 각각 6건으로 가장 많았다. 어린이공원 조성, 간이 상수도 설치, 산사태에 대비한 안전 진단 같은 요구도 나왔다.

3. 참여예산의 현황

참여예산이란 시민들이 예산의 편성과정에 참여함으로써 시민들의 의견이 지방자치단체의 예산편성, 특히 사업의 필요성 판단이나 예산배분의 우선순위 결정에 반영될 수 있도록 하는 것이다. 또한 편성된 예산이 얼마나 효과적으로 집행되었는지에 대한 평가과정에 시민들이 참여할 수 있도록 보장하는 것이기도 하다.

2005년 6월 국회에서 주민참여예산이 포함된 ‘지방재정법개정법률’이 개정된 이후 2007년 말 현재 60여개의 지방자치단체가 참여예산조례를 제정하였고 2008년에는 대부분의 지방자치단체가 참여예산의 시행을 계획하고 있다.

2006년 8월 진행된 행정자치부의 표준조례안 제시는 참여예산조례의 급격한 확대를 가져왔다. 특히 행자부가 진행하고 있는 지방재정분석 평가의 30개 지표 중 하나로 되어 있고, 이로 인해 주어지는 평가에 대한 긍정성과 함께 재정적인 인센티브를 받으려는 의도로 인해 조례제정이 확대되었다.

우리나라에서의 참여예산은 2004년 광주 북구를 시작으로 울산동구, 그리고 2004년 말 안산시에서 조례화되면서 본격화 되었다. 광주 북구와 울산 동구, 안산시의 시민참여 예산조례를 비교하면 아래 <표>과 같다.

<주민참여예산제도 비교>
	광주 북구청	울산시 동구	안산시
법적 근거	주민참여예산운영조례	주민참여예산운영조례	주민참여기본조례
참여예산의 대상	자체예산	자체예산	별도규정 없음
참여 주체	예산참여시민위원회	주민참여예산시민위원회	예산참여주민위원회

안산시와 청주시의 주민참여 조례에 따르면 “주민참여”란 시의 의사형성 단계에서부터 집행하는 단계까지 주민의 의사를 반영하고 주민과 시가 협동하는 것을 말한다“라고 정의하고 있다. 이러한 주민참여는 주민들의 참여 정도에 따라 그 수준이 다르다. 이를 주민참여 사다리라고 하는데 제일 낮은 주민참여는 결정된 정책에 주민을 동원하는 것이고, 다음 단계가 정책결정에 주민들의 자문이나 의견을 청취하는 것이다. 그 다음의 높은 참여의 수준이 주민들에게 정책의 결정권한을 주는 것이고, 마지막 단계는 결정권뿐만 아니라 집행에도 주민들을 참여시키는 것이다.

이와 같은 기준으로 보면 한국의 참여예산은 아직까지는 가장 낮은 단계인 동원과 의견개진 정도의 참여수준이라 할 수 있다. 공무원입장에서 보면 주민은 민원의 대상이고 그 수용여부를 결정하는 것은 자신들이다.

현재의 참여예산은 위원회의 민주적 구성(공모 방식뿐만 아니라 성, 장애, 연령 등 다양한 시민참여의 보장문제), 주민총회의 존치여부(밑에서부터의 주민참여 보장문제), 연구회의 구성여부(참여예산의 전 과정을 돕고, 모니터하고 평가하는 기구), 참여예산의 범위(자체사업은 물론 경상비를 포함한 전체 예산에 대한 참여여부), 위원회의 결정의 강도(의견을 참조하는 정도에서부터 결정권을 갖는 경우까지) 등이 쟁점이 되고 있다. 이러한 쟁점 중에 제일 중요한 것이 주민들에게 결정권을 주는 것이다. 주민들에게 결정권을 주어야 광범위한 주민 참여가 이루어질 수 있다.

4. 주민참여예산의 성과와 과제

우리나라의 참여예산제는 시행 초기이기 때문에 본격적인 평가를 하기에는 이른 감이 있다. 그럼에도 불구하고 울산 동구에서 지난 2004년 11월 4일 주민참여예산시민위원회위원(이하 시민위원)을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면 75%의 시민위원이 시민위원회에 참여한 것에 대하여 만족한다고 답하고 있다.

(1) 성과

① 참여(재정)민주주의의 실현

지방자치단체의 예산은 일반 시민들에게 공개되지 않아 예산감시운동이 제대로 이뤄지지 않았으나, 시민참여 예산위원회를 통한 예산감시운동은 시민참여로 예산의 낭비를 막을 수 있었으며 예산의 집행자들도 시민 위원들이 지켜보고 있다는 생각에 예산을 절약해야겠다는 인식이 강조되었다.

주민참여예산제도에 관한 많은 자료들에서는 시민들이 예산에 대한 전문지식이 부족하다는 것을 문제점으로 지적하지만, 실제로 주민참여예산시민위원회의 활동을 검토한 결과 전문지식의 부족은 큰 문제가 아니라고 평가이다. 예산에 대한 전문지식보다 중요한 것은 지역에 대한 관심이다. 다만 예산에 대한 전문지식의 결여로 주민참여예산시민위원회가 무리한 요구나 불가능한 요구를 하는 것을 방지하기 위해, 소수의 전문가를 주민참여예산시민위원회에 참가시킬 필요가 있다.

② 지역이기주의 탈피, 공동체의식의 함양

예산 편성 시기가 되면 일부 구 의원 들이나 지역의 유지들은 자기 지역, 자기 동의 사업을 배정 받고자 예산 담당 부서에 압력을 가하거나 로비 활동을 은근히 했으나, 시민 위원들의 민주적 예산 편성이 진행되자 그러한 일들은 사라졌다.

주민참여예산제도에 관한 우려 중 대표적인 것은 일부 시민들의 무리한 요구가 있을 것이라는 점이다. 그러나 각 분과위원회별로 본다면 10여명의 인원으로 구성되어 있는데, 일부 시민위원의 무리한 요구가 있어도, 분과위원회를 구성하는 대다수 시민위원의 토의과정에서 자연히 해결된다.

주민참여예산시민위원회에서 활동한 결과 “일부 시민의 무리한 요구”라는 개념은 소수의 사람만으로 구성될 때 가능한 상황이다. 다만 이해관계가 있는 시민위원이 특정 분과위원회에 소속됨에 따라 분과위원회 활동과 개인적인 이익을 조화롭게 처리하지 못하는 경우도 있었다.

③ 많은 예산감시자의 배출

시민위원들은 예산편성에 관한 기본적인 교육을 받았고, 예산 편성 과정에 참여하면서 다양한 경험을 축척하게 되었다.  축적된 경험을 통해서 지방자치단체에서 실시하고자 하는 사업의 내용을 꿰뚫어 보고 있는 시민 위원들은 예산의 투명한 집행을 위한 감시자로서 활동이 가능하다.

(2) 과제

① 충분한 재정정보 공개

우선 집행부의 사전정보공개가 전제되어야 한다. 더불어 알기 쉬운 예산공개 모델을 개발해야 한다. 사업별 성과주의 예산과 결산에 복식부기를 도입하는 것은 시민들이 예산서를 이해하는데 도움이 되는 것은 분명하나 성과 계획서와 성과보고서 등 부속서류 또한 알기 쉽게 공개되어야 한다.

해당 실과에서 요구된 예산금액의 삭감과 예산편성에 관한 핵심적인 결정은 충분한 정보를 가진 집행부가 참가하는 협의회에서 이루어지게 되었고, 결과적으로 협의회는 막강한 권한을 가지게 되었다. 시민 위원들 또한 자기 분과에 갇힌 것이 아닌 전체 틀에서 볼 수 있는 시각을 길러야 한다. 각 분과별 위원간별 정보를 공유할 수 있도록 해야 한다.

② 시민위원의 위상과 역할에 대한 검토

의회와의 관계에 있어 초기에는 우려점이 많았다. 가령 심리의결권, 심의조정권의 침해 논란이 있었지만, 시민위원들 또한 또 다른 대표성을 지닌 것이 인정되었다. 시민위원회는 편성권을 가진 곳이기 때문이었다. 진행과정에서도 민주적 절차를 통해 투명하게 진행되다 보니, 정당성을 확보할 수 있었다.

하지만 이 전체 과정에서 시민위원들이 뿌듯하게 ‘우리의 의사에 따라 결정되었다’라는 구체성 또는 가시성을 가지지는 못했다. 순위조정 과정에기본적 데이터 또는 기준이 만들어져야 함을 의미한다.

예산을 책정함에 있어 합리적 결정을 위해서는 기준, 축적된 데이터를 만들어 나가야 한다. 또한 시민의 이해를 충족시키기 위한 몇 가지 쟁점- 가령 복지예산의 일정비율 확보 등을 구성하는 것도 고려되어야 한다.

③ 참여예산의 확대와 중기지방계획 등과의 연계

결국 장기과제이긴 하지만 주민참여예산제가 매년 나아지기 위해서는 진행목표, 달성목표를 만들어 놓고 진행해야 한다.

현재는 가용재산만을 다루고 있지만 앞으로는 사회단체 보조금 같은 경상적 경비, 국비, 시비 등에 대해서도 어떻게 할 것인가를 시민위원회가 결정할 수 있도록 해야 한다. 즉, ‘예산편성 사업범위의 확대’가 장기적 과제이자 핵심요소가 되어야 한다.

이를 위해 중기지방재정계획 및 투자심사 등 관련제도들과의 연계가 필요하다. 현재 10억원 이상 신규사업에 대해서는 사업의 타당성에 대해 투자심사를 하고 있지만, 심도 있는 심사가 되지 않는 경우들이 많고, 밀실에서 폐쇄적으로 이루어지고 있다. 투자심사 관련 자료를 사전에 공개하고, 투자심사위원회를 공개하며, 시민들에게 충분한 의견개진기회를 부여한다면 불필요한 사업, 타당성없는 사업이 추진되지 않을 것이다.

따라서 형식적으로 이루어지고 있는 지방재정계획과 투자심사를 ‘시민참여’, ‘책임행정’의 관점에서 개혁할 필요가 있다.

이와 관련해서는 첫째, 최소한의 투명성을 보장하기 위한 장치가 마련되어야 한다. 지방재정계획심의위원회의 회의록과 투자심사위원회의 회의록과 심사자료도 공개되어야 한다. 그리고 지방재정계획이 수립되면 계획서 자체도 인터넷 홈페이지를 통해 공개되어야 한다.

둘째, 지방재정계획심의위원회와 투자심사위원회 위원을 임의로 위촉할 것이 아니라, 시민과 전문가들을 상대로 공개모집절차를 통해 위촉하도록 해야 한다. 그럼으로써 위원회가 지방자치단체장이나 공무원들의 입맛에 맞는 사람들로 구성되어 위원회가 형해화되지 않도록 해야 한다.

셋째, 주민의견수렴을 위한 장치가 마련되어야 한다. 그것을 위해서는 매년 지방재정계획 수립에 반영하기 위한 주민의견수렴절차를 밟도록 하고(주민욕구조사, 인터넷 등을 통한 의견조사) 그 내용도 공개되어야 한다. 내용공개가 없으면 불합리한 민원이나 로비를 주민의견수렴이라는 명목으로 받아들일 수도 있다. 그리고 공청회 등을 통해 시민들의 의견을 수렴한 이후에 그 내용을 지방재정계획이나 투자심사에 반영해야 한다. 이 부분은 단년도 예산편성에 있어서 시민의견을 수렴하는 것 못지않게 중요한 부분이다.

넷째, 위와 같은 원칙과 절차들에 대해 규정하는 조례정비가 이루어져야 한다. 현재 지방재정계획심의위원회에 대해서는 대부분 조례가 제정되어 있으나, 투자심사에 대해서는 규칙으로만 운용하고 있는 지방자치단체들이 많다. 그러나 지방재정계획과 투자심사 모두에 대해 조례를 제정하고, 앞서 언급한 사항 이외에도 회의운영 원칙(회의자료 사전배포 등) 등에 대해 조례에서 규정할 필요가 있다.

④ 시민사회의 ‘가치’를 담아내는 구체적인 ‘대안예산’

설문조사에서는 1순위가 환경, 2순위가 복지영역이었지만, 실제 지역회의와 총회안건에서는 이런 내용의 안건이 올라오지 못했다. 이는 기본요구는 있지만 실제로 어떻게 구체화시켜 사업화 시킬 것인가에 대해서는 전문성이 요구되기 때문이다.

이를 보완하기 위해 복지기관 등과 같은 유관시설 및 기관 등에 대한 토론회를 가지는 등을 통해 정보취득이 가능하게 해야 한다. 이런 것을 뚜렷한 일정이 없는 상반기에 진행할 수 있도록 구체적 프로그램이 나와야 한다.

보스정치나 호혜정치 속에서 이루어지는 동원된 예산참여는 더욱 불평등한 부의 분배를 심화시키고 나아가 소모성, 단기성, 정치성 예산배분을 가속화시킬 수 있다. 특히 특정 계층참여자들의 시간부족으로 인한 참여계층 및 참여기회의 편향성, 빈곤층의 참여부족, 전문성 부족 등이 불평등 구조의 심화와 비효율적인 자원배분에 영향을 미친다고 볼 수 있다.

<끝>