지방자치와 지역주민

이 호 (풀뿌리자치연구소 이음 소장)

1. 지방자치와 주민자치

‘지방자치’라는 단어를 사전에서는 찾아보기 힘들다. 그만큼 ‘지방의 자치’는 그 자체로서는 별로 다루어지지 않고 ‘지방자치제도’ 또는 ‘지방자치단체’라는 용어로 사용된다. 하지만, 지방자치라는 용어를 사전적으로 뜻풀이 하는 것이 그리 어렵지는 않다. ‘지방’은 “한 나라의 수도(首都)나 대도시 이외의 고장”이라고 풀이되어 있고, ‘자치’는 “제 일을 스스로 다스려 감”이라고 풀이되어 있기 때문이다. 따라서 ‘지방자치’를 사전적으로 풀이하자면, ‘한 나라의 수도나 대도시 이외의 지역에서 중앙정부 또는 중앙권력에 의지하지 않고 자신들의 일을 스스로 다스리는 것’을 의미한다.

그런데, 이러한 사전적 정의는 영 마음에 들지 않는다. 일단 지방자치에서 ‘지방’은 중앙과 대별되는 개념이기 때문이다. 이는 서울과 수도권을 제외한 여타의 지역이 중앙인 서울 등에 종속되어 있다는 의미가 강하다. 그런 점에서 지방자치는 애당초 중앙과 그 변두리를 이분법적으로 구분하고 있다. 그러한 자치는 진정한 의미의 자치일 수 없다. 참고로 영어로 지방자치를 의미할 때는 보통 ‘decentralization(of authority)’이라는 용어를 많이 쓰는데, 이 개념은 지방자치보다는 분권이라는 의미가 강하다. ‘지방’을 뺀 자치라는 말만 사전에서 찾아보면 self-government, autonomy 등 다양한 용어가 있으며, 우리의 지방자치는 그러한 의미를 지니는 것으로 이해할 수 있다. 아무튼, 우리 사회에서 통용되는 의미로 ‘지방자치’는 중앙의 권력을 지역에 다수 이양하여, 지역 스스로의 자기결정권한을 행사한다는 의미로 이해할 수 있다.

그런데, 우리 사회에서 통용되는 일반적 개념으로 접근을 하면, 지방자치와 주민자치, 그리고 분권은 하나의 개념인 듯하면서도 그 의미가 조금씩 다르게 사용되곤 한다. 그 다른 의미와 우리 사회의 현 상태 등을 간단하게 짚어보면 아래와 같다.

1) 지방자치

지방자치는 각 지역이 행정 및 정치 행위에 있어 각 지역의 실정에 맞도록 자치적인 결정과 운영을 한다는 의미이다. 이를 위해 각 지방자치단체장과 함께 지방의회를 두고 있다. 지방자치는 보통 제도로서 규정되어 있는데, 이 제도는 그 사회의 권력구조와 비슷한 형태로 지방자치를 규정하고 있다. 우리나라에서는 지방자치의 단위가 광역과 기초로 나뉘어져 있으며, 각각의 단위마다 자치단체장과 지방의회를 주민들의 투표로 선출･구성하도록 하고 있다. 그리고, 앞서 설명하였듯이, 용어에 있어서도 지방자치라는 말은 엄밀한 의미에서 적절치 못하다. ‘지방’이란 단어는 통상적으로 중앙의 하위개념으로 사용된다는 점에서 지방자치의 본래 의미에 맞지 않기 때문이다. 따라서 제도가 실질적인 자치를 보장하기 위해서는 ‘지역’자치라 칭하는 것이 보다 바람직하다.

2) 분권

지방자치가 제도로서 규정되어 있는 것을 의미하는 반면 분권은 권력의 분배에 관한 것으로, 지역자치의 실질적인 내용을 지칭한다 할 수 있다. 즉, 중앙정부에 과도하게 집중된 권력(한)을 지방정부에 이관하는 정도 및 내용 등에 관한 사항을 ‘분권화’라 표현한다. 우리나라의 경우 지방자치제도가 실시된 지 10년이 되었지만, 실제로 지방정부가 자치적으로 행사할 수 있는 권력(한)은 매우 제한되어 있다. 따라서 지방자치제도의 실시에도 불구하고 분권화는 그리 많이 진척된 것이 아니라고 할 수 있다. 분권화에 대해서는 여러 가지 의견들이 분분하다. 왜냐하면, 지방정부에 보다 많은 권한을 위임하는 것에 따른 장점뿐만이 아니라 단점 역시 많기 때문이다. 예를 들면, 지나친 분권화를 반대하는 이들은 지나친 분권화가 지역 간 갈등을 조장하고 또한 지역별로 사회･경제적 격차를 촉진할 가능성이 높아 사회갈등의 한 원인이 될 수도 있다고 여긴다. 그리고 전통적 마르크스주의자들은 단결된 힘을 바탕으로 사회적 권력을 행사할 수 있는 노동계급이 지역별로 분할됨으로써 노동자들의 단결력을 저해한다는 입장을 피력하기도 한다. 그러나 분권화를 단지 권력을 지방정부에 위임하는 차원에서 논의하기보다 시민들에게 보다 구체적인 권한을 많이 부여한다는 차원으로 바라본다면, 시민들의 직접 참여를 보장하고 이에 사회적 권력을 부여하기 위해서는 어느 정도 이상의 분권화가 절대적으로 필요하다.

3) 주민자치

주민자치라 함은 주민들이 스스로 자신들이 거주하는 지역을 통치･운영하는 것을 말한다. 주민자치는 지방자치제도에 의해 지역으로 분배된 권한이 시민들에 의해 선출된 이들에 집중됨으로써 발생하는 문제를 보완하기 위해 꼭 필요한 것이라 여겨진다. 여기서 문제라 함은 무엇보다도 지역의 주권자인 주민들이 지역의 정치 및 행정 의사결정에서 소외되는 현상을 말한다. 따라서 주민자치는 지역의 권력을 실질적으로 누가 행사하느냐에 관심을 갖고 있으며, 당연히 권력의 실질적 내용을 주민들이 통제할 수 있는 상태를 의미한다. 그러나 우리나라의 지방자치제도는 주민자치가 아닌 ‘단체자치’를 중심으로 하고 있으며, 실질적인 내용 역시 이에 집중되어 있다. 따라서 참여정부의 분권화 논의 역시 지방정부에 보다 많은 권력을 부여한다는 차원으로 접근하고 있을 뿐, 그 나뉘어진 권력을 주민들이 실질적으로 행사한다는 차원의 고려는 크게 이루어지지 않았다는 점에서 비판받을 수 있다. 그런 점에서 우리 사회에서 주민자치는 아직 민간운동 차원에서 ‘운동’으로 전개되고 있는 양상이 강하다.

2. 주민자치의 개념

주민자치는 지방자치의 가장 핵심적인 요소이기도 하다. 단순히 중앙정부의 권한과 재정을 지방자치단체로 이관하는 것은 주민자치가 아니다. 주민자치는 지방자치 전반에 대한 주민들의 참여를 이끌어내고, 주민들 스스로가 자신들이 거주하는 지역사회를 변화시킬 수 있도록 제도의 보완은 물론, 주민들이 민주주의를 직접 경험함으로써 민주의식을 성장시키는 것에서 그 의의를 찾을 수 있다. 주민자치운동은 바로 이러한 지향점을 지니고 있으며, 그 운동의 방향에 있어 핵심은 주민들이 지역사회의 진정한 주인으로 자리 잡는 것이다. 주민자치운동은 크게 다음과 같은 목표를 지향한다.

첫째, 주민자치운동은 주민들이 스스로 그 지역사회를 통치･운영해 나가고자 하는 주민자치를 목표로 한다. 물론 원론적인 의미로 받아들이기 곤란하지만, 실천적인 의미에서의 주민자치는 주민들이 지역사회의 각종 의사결정과정에 참여하여 영향력을 발휘(empowerment)하는 과정과 이를 위해 지역사회의 각종 활동에 주민들이 활발하게 참여(engagement)하는 과정을 의미한다고 볼 수 있다. 이러한 주민자치는 주어진 것이라기보다는 끊임없는 실천을 통해 조금씩 그 구체적인 상을 만들어 나가야 하는 개념이며, 따라서 주민자치는 ‘운동’으로서 보다 실천적이고 구체적인 의미를 갖는다.

둘째, 주민자치운동은 반대와 요구를 넘어 스스로의 힘으로 지역사회를 건설해 나가는 대안적인 사회만들기로의 방향성과 목표를 지향한다. 그런데 이러한 사회만들기는 개인의 힘으로 이루어질 수 없고 여러 사람들의 조직된 힘으로 이루어 질 수 있다. 그 조직이란 개인의 자율성과 더불어, 함께 하는 이들이 공동의 목적을 지향하는 모듬이라 볼 수 있다. 이는 사회를 만들어 가는 주체가 주민 개인이 아닌, 공동체임을 의미한다. 즉, 공동체를 만들어 가는 과정과 그 공동체가 사회와 공동체적으로 관계 맺어가는 방식을 일러 사회만들기라 할 수 있다.

셋째, 주민자치운동은 지역주민들을 고립된 나와 가족으로부터 보다 넓은 세상과 긴밀한 관계를 맺게끔 하는 목표를 갖는다. 주민자치운동은 무엇보다도 주민들이 살아가는 공간을 보다 친인간적인 환경으로 만들려는 지향을 갖는다. 그러나 산업화된 자본주의 사회는 지역을 친인간적인 공간으로 만들기보다는 친자본적 공간으로 끊임없이 재편해낸다. 그 안에서 살아가는 주민들 역시 이러한 대세적 흐름 속에서 자본주의적 인간으로 변화되는데, 그 가장 대표적 현상이 각 개인들의 고립화, 파편화 등이라 할 수 있다. 그러므로 특히 산업화된 도시사회에서 주민들의 삶을 친인간적인 것으로 변화시키는 가장 주요한 출발점은 고립화, 파편화 되어있는 주민들 간의 관계를 공동체적으로 긴밀하게 만드는 것이라 할 수 있다. 주민자치운동의 지향성은 이러한 이웃 간의 관계가 그 구성원 안에서만 고립된 것이 아니라, 곧바로 지역사회와 긴밀한 관계 맺는 데에까지 나아가도록 한다. 즉, 이웃과의 긴밀한 인간관계 맺기를 통해 더 나아가 지역사회와의 긴밀한 관계를 맺고, 지역사회에 그 공동체적인 환경과 문화를 유포･전파하는 역할을 한다는 것이다. 그리고 이러한 관계 맺기는 보다 더 넓은 사회, 더 넓은 세상과의 관계로 발전할 수 있어야 한다. 그것은 사회운동(社會運動)이 가지는 고유한 특성이라 할 수 있다.

3. 시민의 개념

시민이라는 용어는 크게 두 가지 의미로 사용된다. 첫째, 시민은 어떤 특정한 시에 거주하는 주민을 의미하는 용어로 사용된다. 즉, 서울시에 거주하는 주민을 ‘서울시민’이라 칭하는 것이다. 그러나 시민이라는 용어는 단순히 특정한 시에 거주한다는 자연적 명칭으로만 사용되는 것이 아니다. 시민의 두 번째 개념은 “국정에 참여할 수 있는 권리를 가진 사람”이라는 것이다.

국정에 참여할 권리를 가졌다고 하는 것도 여러 가지 개념으로 이해할 수 있을 것이다. 첫째는 제도적으로 선거권과 피선거권을 가졌다는 의미로 받아들일 수 있겠다. 이는 고대 그리스와 공화정 당시의 로마에서부터 사용된 개념이다. 당시 그리스의 도시국가 중 직접민주주의가 태동하고 발전하였던 아테네에서는 시민들이 광장에 모여 주요한 국가의 사안들을 결정하였으며, 그 안에서 스스로 자신들의 지도자를 뽑았다. 그리고 공화정 당시의 로마에서도 시민들은 이와 비슷한 권리를 행사하였다. 하지만, 이러한 권리에는 반드시 책임이 뒤따르는데, 이들에게는 그 사회를 유지해야 하는 의무 역시 있었다. 하지만, 당시 시민들은 그 사회 구성원의 일부에 불과했다. 즉, 미성년자와 여성, 그리고 노예들은 시민의 자격이 없었다. 따라서 이 시기 시민이라 함은 그 사회에서 특권적 지위를 누린 계층을 지칭하는 개념이라 볼 수 있다.

그 후 중세시대를 거치면서 시민이라는 개념은 실종되었다가 근대에 이르러 시민계급이라는 새로운 계층으로 다시 출현하였다. 이들은 프랑스어로 부르주아지(bourgeoisie)라고 불리는데, 이 어원은 왕족이나 귀족이 아니지만 상공업 등으로 경제적 재산을 모은 유산계층이 신분적으로 억눌린 자신들의 권리를 주장하면서 생긴 개념이다. 즉, 이들은 일정 정도의 재산을 축적하며 그에 따른 세금납부 등으로 사회유지의 중추적 역할을 담당함에도 사회적으로나 정치적으로는 왕족 및 귀족들에 비해 자신들의 권리를 행사할 수 없었다. 따라서 이들은 자신들의 사유재산을 인정받고 경제적 지위에 해당하는 정치적 지위를 얻기 위해 시민혁명을 일으킨 주역들인 것이다. 이들의 주장은 경제적으로는 사유재산의 인정, 정치적으로는 인간의 권리와 자유, 평등 등의 이념을 주장하였다. 하지만, 당시 시민계급에는 여성과 가난한 빈민 등이 포함되지 않은 소위 유산계급만을 지칭하였다.

오늘 날 시민이라는 용어는 이러한 역사적 개념을 이어받고 그 범위를 확장시킨 개념으로 사용되고 있다. 즉, 국정에 참여할 수 있는 권리를 가질 사람을 시민이라 부르는데, 이는 단순히 선거권과 피선거권이 있는 성인들을 의미한다기보다는 더욱 깊은 사회적 의미를 내포하고 있다. 사회가 어떤 사람에게 국정에 참여할 권한을 준다는 것은 그 사람이 그 사회를 책임질 수 있는 능력이 있다고 보기 때문이다. 그런 점에서 흔히 ‘시민의식’이라는 말이 사용되곤 한다. 즉, ‘시민의식’을 갖춘 사람을 가리켜 시민이라 하는 것이다. 하지만, 많은 이들이 ‘시민의식’을 시민으로서의 책임감만을 강조하는 경향이 있는데, 실은 책임감과 더불어 권리의식도 시민의식의 중요한 요소이다. 즉, 시민의식의 핵심은 사회를 책임지는 주인으로서의 권리와 책임의식을 갖는 것이다. 따라서 시민이라 함은 ‘사회의 주인으로서 그 사회를 건강하게 발전시키는 권리와 책임을 지닌, 정치적으로 각성된 사람’을 의미한다고 볼 수 있다.

이런 사회적 의미에 근거하면, 단순히 서울시에 거주하는 주민이라고 해서 모두 시민인 것은 아니다. 시민이 되기 위해서는 자신이 속한 사회에 대한 실질적 책임을 지고 이를 행사할 수 있어야 하는 것이다.

4. 시민과 민주주의

1) 간접 민주주의 하에서의 시민

한 사회의 주인으로서, 그리고 주인으로서의 권리와 책임을 인식하고 이를 실천하는, 정치적으로 각성된 사람을 시민이라고 한다면, 그 사회를 운영하고 통치하는 주체 역시 시민이다. 민주주의는 바로 이러한 건강한 시민의식을 갖고 있는 시민들에 의해 사회를 통치하겠다는 이념에 다름 아니다. 그런 차원에서 본다면, 시민들에 의한 직접 민주주의 원리야 말로 민주주의의 핵심적 내용이라 볼 수 있겠다. 하지만, 오늘 날 제도화된 민주주의는 이러한 시민들을 주인의 자리에서 끌어내리고, 타인의 지배를 받는 존재로 전락시킨다는 비판을 받고 있다. 즉, 현실적 필요성에 의해 도입된 대의제 민주주의의 폐해 때문이다. 대의제 민주주의는 직접 민주주의와 대별하여 간접 민주주의라 불리기도 하는데, 시민들이 직접 민주주의의 주인으로서 자신의 역할을 수행하기보다 자신들의 대표를 뽑아서 이들에게 자신들의 통치권을 부여하는 것이다. 그러다보니, 정작 시민들은 점차로 자신들의 권리를 상실당한 채 의무만을 강요당하는 문제를 발생시키고 있는 것이다.

앞서 소개한 바와 같이, 직접 민주주의가 가능했던 고대사회는 그 사회에서 시민들의 수가 매우 적었다. 그리고 생산수단과 소비수단이 비교적 간단하였으므로, 그 사회 구성원들의 이해관계가 비교적 단순했다. 따라서 동일한 이해관계를 가지고 있는 소수의 시민들이 직접 민주주의의 원리를 실제로 채택하여 사회를 운영할 수 있었던 것이다. 하지만, 현대 산업사회, 특히 도시에서는 시민의 수를 크게 증가되었으므로, 이들이 함께 모여 그 사회의 중요한 의사결정을 공동으로 내린다고 하는 것이 물리적으로도 힘든 상황에 놓이게 되었다.

또한 현대산업사회는 이웃 간에도 매우 다양한 이해관계를 갖게 만들었다. 이는 직주의 분리와 생활양식(life style)의 다양화로 인한 것이다. 즉, 사람들은 자신들이 가장 많은 시간을 보내는 경제활동을 더 이상 자신들이 거주하는 지역사회가 아닌 각기 다른 곳에서 다양한 역할을 통해 수행하고 있다는 것이다. 따라서 각각의 이해관계가 매우 다양하게 나타날 수밖에 없다. 또한 소비의 형태에 있어서도 이웃 간에 경제적 차이, 거주형태의 차이, 자녀의 유무 및 자녀의 특성 등에 의한 차이 등으로 매우 다양한 이해관계를 갖게 되었다.

이러한 이해관계의 다양성은 종종 서로 충돌하기도 한다. 따라서 이렇듯 매우 다양한 이해를 갖는 이들이 모여 그 사회의 중요한 의사결정을 수행한다고 하는 것은 효율적이지 못할 뿐만 아니라, 그 사회의 건전한 발전에도 걸림돌이 될 것임이 자명하다 하겠다. 이러한 현실적 문제로 인해 오늘날의 민주주의는 선거라는 제도로 선출된 대표자들이 그 사회를 통치하도록 하는 간접 민주주의 방식을 채택하고 있는 것이다.

하지만, 이러한 간접 민주주의는 앞서 언급한 바와 같이, 정작 그 사회를 통치하는 행위 즉 정치적 행위의 주체여야 할 시민들을 정치에서 소외시키는 현상을 발생시키게 된다. 이 때문에 루소는 선거제도를 시민들을 노예로 만드는 제도라고 비판하였으며, 강대인의 경우에는 “대의 민주정치에서의 시민참여는 정치 엘리트의 주도하에 방향이 설정되며, 치자(治者)와 피치자(被治者)의 역할이 엄격히 구분된다. 일반 시민은 선거일에만 자유로운 뿐이다”라고 비판하는 것이다.

2) 자치의 주체로서 시민

간접 민주주의가 낳은 문제들로 인해 시민으로서의 정체성을 다시 회복해야 한다는 주장들이 확산되고 있다. 그러한 내용의 핵심은 빼앗긴 시민들의 권리를 다시 되찾아 와야 한다는 것이다. 그리고 그것이야 말로 진정한 민주주의를 실현하는 길이라는 것이다. 이는 단지 당연한 명분을 주장하는 것이 아니다. 이러한 주장의 실질적 근거는 실제로 그 동안의 역사를 통해 소수의 정치 엘리트들이 그 사회의 구성원들에게 보다 나은 삶의 질을 만들어 주지 못했다는 반성에 기인하는 것이기도 하다. 이제 더 이상 시민들은 단지 선거일에 자신들의 대표자를 뽑고 그들에게 자신들의 삶과 생활을 맡기려 하지 않는다. 이제는 자신이 속한 사회의 주인이 자신임을 당당히 선언하고, 자신들의 문제를 스스로 결정하는 권리와 책임을 스스로 갖겠다는 노력을 보이기 시작하고 있다. 이는 바로 자치의 철학이라 할 수 있다. 이러한 자치 의식이 실천적으로 확산되는 것을 시민사회가 활성화된다고 표현한다. 그리고 이러한 현상은 단지 우리나라에서만 나타나는 현상이 아니라, 전세계적으로 확산되는 추세이다.

우리가 흔히 선진국이라 부르는 국가들은 단지 경제적으로 부유한 국가만을 지칭하지 않는다. 그 사회 구성원들의 삶의 질이 높은 국가들이야 말로 선진국이라 불리우는데, 이는 바로 그 사회 시민들의 주체적 의식과도 밀접한 관련을 갖는다. 즉, 시민사회의 활성화 정도가 높은 국가들에서 시민들의 삶의 질이 향상되고, 그러한 나라들을 일러 선진국이라 부르는 것이다.

시민사회가 활성화된다고 하는 것은 그만큼 정치적으로 각성된 시민들이 그 사회에 많이 존재한다는 것이고, 이들의 사회활동 참여가 활발하게 이루어지고 있다는 것을 의미한다. 따라서 어떤 사회가 명분에 있어서도 시민들의 자치를 활성화시키고, 그를 통해 실제적으로도 그 사회 구성원들의 삶의 질을 높이기 위해서는 무엇보다도 먼저 정치적으로 각성된 사회의 주체로서 시민들이 양성되어야 한다. 즉, 시민은 사회의 구성원이면 자연스럽게 부여되는 명칭이 아니라, 교육받고 훈련받음으로써 양성되는 것이다. 이렇게 양성된 시민들이야 말로 자신이 속한 사회를 발전시키는 데에 주체적이고 활발한 참여를 수행하는 이들인 것이다. 따라서 자치의 주체인 시민들을 양성하고 이들의 활동을 활성화시키려는 노력들을 통해 그 사회는 민주적이며 건전한 발전을 이룰 수 있고, 또한 이를 통해 개인의 삶의 질도 근원적으로 향상될 수 있는 것이다.

자치의 주체로서 시민을 양성한다는 것은 크게 두 가지 개념으로 이해할 수 있다. 첫째는 그 사회의 정치적 의사결정과정에 영향을 미칠 수 있는 힘을 기르는 것(empowerment)이고, 두 번째는 이들이 자치의 주체로서 자격을 갖추어 나가도록 하는 것(engagement)이다. 여기서 자치의 주체로서의 자격이라 함은 무엇보다도 사회의 발전(구성원들의 삶의 질 향상)에 참여해야 한다는 것을 의미하고, 또한 그 참여가 개인의 고유한 이해관계를 실현시키는 것이 아니라 그 구성원들의 조정된 또는 합의된 이해관계를 실현시키는 것이어야 한다는 것이다.

실상, 시민들의 참여가 아무런 영향력도 가질 수 없다면, 이는 무능력에 다름 아니다. 그러한 무능력의 상태에서 시민들의 참여는 활성화될 수 없다. 그리고 자치의 자격을 갖추지 않은 영향력의 강화는 무책임에 불과하다. 이는 사회의 혼란과 분열만을 가져올 뿐이다. 따라서 이 두 가지는 항상 함께 가야 하는 것이다.

5. 지역사회의 발전과 시민의 역할

1) 지역사회와 시민

시민들이 주체가 되어서 그 사회를 발전시키는 것은 이제 전세계적인 대세로 자리잡고 있다. 하지만, 시민들이 사회발전의 구체적인 주체로 자신들의 역할을 수행하는 것은 그리 쉬운 문제가 아니다. 아무리 사회적으로 중요한 문제라 하더라도 시민들이 그 문제를 자신들의 문제로 받아들이고, 이를 해결하기 위해 실천에 나서는 것은 자연스럽게 발생하는 현상이라 보기 힘들다. 왜냐하면, 앞서 언급한 바와 같이, 현대 산업사회는 점점 더 사람들을 개별화시키고, 따라서 공동의 이해관계가 형성되는 것조차 쉽지 않기 때문이다. 시민들은 자신들의 권익 또는 이해와 관련이 있을 때에만 그 문제를 해결하기 위한 사회적 실천에 적극적으로 참여하게 된다. 그리고 그 실천이 각 개인이 아니라 사회적으로 유효한 것이 되기 위해서는 그 공통된 이해가 존재해야 한다.

과거 80년대는 권위적이고 억압적인 정부의 통제가 모든 국민들의 일상생활을 억누르고 있었다. 이 시기에는 국민들에게 공통된 이해관계가 발생할 수밖에 없었는데, 그것은 권위주의적인 권력을 민주적인 권력으로 대체할 필요성을 모두가 절실히 느끼고 있었던 것이다. 하지만, 최소한 절차적 민주주의가 정착한 이후에 80년대와 같이 전국민들이 공통의 이해를 가지고 사회의 변화를 추구하기 위한 실천에 나설 만한 동기는 부여되지 않고 있다. 하지만, 지역사회는 국가사회와 그러한 점에서 차별성을 갖는다.

지역사회는 주민들의 생활이 첨예하게 드러나는 곳이다. 지역사회는 주민들이 예민하게 느끼는 보육과 교육, 주거, 복지, 문화 등의 생활이 이루어지는 곳이다. 그리고 지역사회의 정치행위는 바로 이러한 문제들에 관한 의사결정이 이루어지는 장(場)이다. 이러한 문제들은 특히 여성, 그 중에서도 주부들이 매우 예민하게 느끼는 문제이다. 따라서 지역사회는 이들의 공통적인 이해관계가 존재하는 곳이고, 이에 따라 사회적 의미로서의 시민이 양성되고 시민으로서의 집단적 실천을 수행할 수 있는 매우 유력한 장(場)으로 인식되는 것이다. 이러한 지역사회의 특징으로 인해 우리나라에 절차적 민주의의가 자리를 잡아나가는 1990년대 이후 지역사회 시민운동이 활발하게 전개되고 있는 것이다. 즉, 지역사회는 지역의 시민들이 자신들의 공통된 문제를 해결하기 위한 실천활동에 나설 수 있고, 또한 그러한 활동을 통해 시민들이 주체가 되는 지역사회 발전을 유도할 수 있는 곳인 것이다.

지난 1992년 브라질 리우 환경회의에서는 나온 ‘생각은 지구적으로, 실천은 지역적으로(think globally, Act locality)'라는 슬로건은 전세계에 유행처럼 번져나갔다. 이 슬로건은 지역에서 활동하더라도 항상 전 지구적인 문제를 고려하라는 의미보다는, 지구적인 문제를 해결하기 위한 실천은 매우 구체적인 지역사회에서 행해져야 함을 강조하는 의미이다. 그것은 지역사회의 문제가 곧바로 전지구적인 문제라는 것 이외에도, 바로 지역사회에서 훈련받고 양성된 시민들의 실천이 바로 지구의 문제를 해결할 수 있다는 것을 의미하기도 한다. 그만큼 지역사회는 우리가 ‘살아가는’ 세상을 우리가 ‘살고 싶은’ 세상으로 만드는 데에 있어 중요한 곳이며, 또한 지역사회를 통해 실천적 시민들이 양성된다는 점에서도 매우 중요하다.

2) 시민의 저항과 참여

시민의식의 성장, 그리고 이를 통해 시민들이 지역사회와 우리가 살아가는 세상을 변화시키는 방법으로는 크게 저항 또는 참여의 형태를 취한다. 저항은 시민들의 생활을 침해하는 자본 및 행정에 대해 사후(事後)에 시민들이 자신들의 의사를 표현하는 방식으로 주로 사용되며, 참여는 그에 비해 예방적인 의미를 갖는다. 이 두 가지 형태는 실제에서는 그리 쉽게 구분되지 않는다. 하지만, 저항은 시민들이 자신들이 겪는 피해에 대한 즉자적인 반응에 의해 흔히 촉발되고, 참여는 그보다는 미래 지향적인 성격을 많이 지닌다. 하지만, 이 두 가지 에 대해 절대적으로 어느 것이 보다 좋은 가치이고 다른 것은 그만 못하다는 식의 평가는 적절치 않다. 이 두 가지 형태는 그 사회가 처한 조건 및 상황에 따라 그 적절한 형태가 결정될 수 있을 것이기 때문이다.

해방 후 우리나라는 지난 1980년대까지 주로 권위주의적이고 억압적인 권력에 의해 사회적 의미의 시민들이 활발히 양성되지 못한 채 숨죽여 지내왔다. 즉, 이 시기에는 시민들이 자신들의 권익을 찾기 위해서는 잘못된 권력에 저항하는 것만이 유일한 방법이었다. 참여 그 자체를 원천적으로 봉쇄했기 때문이다. 따라서 지역사회라고 하는 것도 의미가 없었다. 문제의 원인이 지역사회에 근거한 것이 아니고, 또한 그 해결 역시 지역사회에서 이루어지는 것이 아니기 때문이다. 하지만, 1987년의 6.10 민주화운동은 우리 사회에 절차적 민주주의를 정착시키는 계기가 되었다. 이로 인해 시민들이 자신들의 권익을 찾기 위한 활동에 참여하는 것이 가능하게 되었다. 이는 지역사회에서 예민한 공통의 이해관계를 갖는 지역시민들의 참여가 가능하게 되었음을 의미한다. 즉, 시민사회가 열린 것이고, 이를 통해 진정한 시민들이 양성될 수 있는 여건이 조성된 것이다.

이런 조건 하에서는 저항보다는 참여가 훨씬 바람직할 수 있다. 물론, 무조건 저항은 잘못된 것이고 참여만이 바람직한 것이라고 볼 수는 없다. 하지만, 저항은 시민들이 자신이 속한 사회의 발전을 주체적으로 이끌어 가는 것이 아니라, 권력 또는 행정의 잘못된 결정에 반대하는 것이기 때문이다. 즉, 사회의 주인으로서 적극적 행위의 주체가 되는 것이 아니라, 나에게 피해가 가는 사안에 대해 수동적으로 반응하는 것이기 때문이다. 때로 현실적인 문제에 대처함에 있어, 권력을 지닌 엘리트들의 일방적인 잘못된 결정에 저항할 필요가 있을 수 있다. 하지만 이 경우라 하더라도, 그 차원을 넘어서 시민들이 스스로 대안을 만들기 위한 참여로까지 발전하는 것이 진정한 시민으로서의 역할이라 할 수 있겠다.

3) 소극적 참여를 넘어 자치로

앞에서 설명한 참여에도 크게 두 가지 형태가 있을 수 있다. 그것은 소극적인 참여와 보다 적극적인 참여로 구분할 수 있겠는데, 소극적 참여란 지역의 행정, 정치 등에 의사결정에 시민들의 영향이 강력하게 미칠 수 있도록 참여하는 것이다. 보다 적극적 참여란 시민들이 스스로 자신이 살아가는 지역사회의 대안을 만들고 그를 실천하는 것이다. 이 차이를 집주인과 세입자의 참여로 비유할 수 있겠다.

세입자의 경우에도 자신의 집에 무슨 문제가 있는 지를 항상 감시한다. 그리고 문제가 생기면, 그 문제를 해결하도록 집주인에게 압력을 행사한다. 이것이 소극적 참여의 형태라 볼 수 있다. 반면, 집주인의 경우에는 자신의 집에 무슨 문제가 있는지 없는지를 살피는 것은 물론이고, 자신의 집이 보다 쾌적한 곳이 될 수 있도록 항상 신경을 쓰면서 그 개선을 위해 누군가에게 요청하는 것이 아니라 스스로 자신의 집을 가꾸어 나간다. 이를 보다 적극적 참여의 형태라 볼 수 있을 것이다.

이렇듯 적극적 참여의 형태는 실상 지역사회의 주인으로서 시민들의 위상을 가장 잘 반영한 것이라 볼 수 있다. 따라서 이러한 참여의 형태를 단순한 ‘참여’와 구분하여 ‘자치(自治)’라 부른다. 자치는 한자 표현 그대로 ‘스스로 통치한다’는 뜻이다. 따라서 우리가 최근 많이 사용하는 주민자치라 함은 ‘주민들이 스스로 자신들이 살아가는 지역사회를 다스리고 통치한다’는 개념이다. 자치를 실천하는 주민은 이미 정치ㆍ사회적 시민으로서의 자격을 갖춘 이들이라 볼 수 있다. 이는 앞서 설명한 직접 민주주의와 매우 유사한 개념이다. 하지만, 현대 산업사회, 특히 도시지역에서 이러한 주민자치의 원래 의미를 실현하기는 어렵다는 설명을 이미 앞에서 하였다. 하지만, 이 개념이 지금도 시민들의 역할을 설명하는 말로 유효한 것은 주민들이 스스로 지역사회의 대안을 만들고 실천하는 과정을 통해 자치의 의미가 충족된다고 보기 때문이다.

하지만, 자치라고 해서 지역사회의 시민들이 모든 것을 알아서 다 한다는 것을 의미하지는 않는다. 예를 들면, 지역의 행정기구들은 주민들의 삶의 질을 높이기 위한 봉사를 그 목적으로 하고 있다. 따라서 이러한 행정과의 긴밀한 파트너십을 형성하는 것이 중요하다. 그런 차원에서 시민들의 자치라고 하는 것 역시 이러한 긴밀한 파트너십을 통해 대안을 만들어 나가는 형태를 취하는 것이 바람직하다.

예를 들면, 초등학교 통학로가 어린 아이들에게 안전하지 못한 채 방치되어 있다면, 저항은 그 문제로 인해 피해가 입었을 때 그에 대한 책임을 추궁하는 형태가 될 것이다. 하지만 소극적 의미의 참여는 주민들이 그 문제의 심각성을 행정 및 정치인들에게 알리고 그 문제의 원인을 파악하여 이를 해결하도록 주문하는 것이라 볼 수 있다. 이 문제와 관련하여 적극적 의미의 참여라 할 수 있는 자치는 주민들이 스스로 그 문제를 조사하여 구체적인 문제점과 그 해결책을 모색하는 과정을 거치고, 행정은 주민들에 의해 마련된 대안을 실현하기 위해 주민들의 노력에 행ㆍ재정적으로 협조ㆍ지원하는 등의 형태를 의미한다. 그리고 더 나아가서 주민들은 스스로 아이들이 교통질서를 잘 지키도록 계도하는 행위를 지속적으로 할 수 있을 것이다.

이러한 개념을 통해 본다면, 시민들의 참여 형태는 저항을 넘어 참여로, 또한 소극적 참여를 넘어 자치로 발전되는 과정이 바람직하다고 볼 수 있겠다. 또한 이러한 발전과정은 그 자체로 성숙한 시민들이 훈련받고 양성되는 과정이라 볼 수 있다. 이러한 과정은 바로 지역사회가 그 구성원인 시민들의 삶의 질을 향상시키는 진정한 의미를 발전을 이루어 나가는 것이기도 하다.

6. 의정감시단 활동의 의의와 과제

지방의정감시단 활동은 지방의회를 시민들이 방청하여 의원들의 의사결정을 감시하는 활동으로, 지방자치제가 실시된 이후에 시민들의 참여방법으로 널리 활용되고 있다. 이러한 활동은 실제 의원들의 의정활동에 상당한 압력과 영향력을 행사하곤 한다. 즉, 자신들만의 회의가 아닌 지역주민들이 참여한 회의에서 의원들은 발언에 조심을 기하게 되고, 또한 의원으로서 최선을 다하는 모습을 보이려고 노력한다. 게다가 의정감시단 활동이 단순히 현장에서 감시하는 것만이 아니라, 나름대로의 평가기준을 갖고 의원들의 의정활동을 평가하며, 이를 지역언론 등을 통해 홍보하게 되면 그 압력과 영향력은 더욱 커지게 된다.

오래 전 사례이지만, 지방의정감시 활동을 모범적으로 수행했다고 평가를 받았던 구로구에서는 자신들의 활동에 대해 ‘일반 주민들의 의회방청으로 인하여 예년에 흔히 있었던 질문을 일회도 하지 않는 의원이 올 해에는 없는 등 의원들의 적극성이 높아졌다. 오히려 의정감시단에 대한 지나친 의식으로 인해 아무런 준비도 하지 않은 채 중복적 질문, 형식적 질문, 내용 없는 질문 등을 남발하는 경우도 있었다’고 평가하기도 하였다. 이렇듯 의정감시단 활동은 의원들의 의정활동에 상당한 영향력을 발휘한다.

또한 의정감시단 활동은 지역사회의 고급 정보를 획득할 수 있는 좋은 계기가 되기도 한다. 지역 시민들의 참여에 있어 필요한 중요한 정보는 지방의회에서 대부분 다루어진다. 이러한 정보에 어두우면 시민들의 참여가 나아가는 방향을 설정하는 데에 어려움을 겪기도 한다. 그런 점에서 의정감시 활동은 지역사회와 관련한 고급 정보를 시민들이 접할 수 있다는 장점을 갖는다. 그러한 고급 정보 중에서 중요한 한 가지는 과연 자신들이 살고 있는 지역사회가 어떠한 정치적 역관계에 의해 운영되고 있는가 하는 것을 비교적 소상히 알 수 있다는 것이다. 즉, 누가 우리 지역사회를 주도하고 있는가? 그리고 그 과정에서 시민들의 의사가 어떤 과정을 거쳐 어떻게 반영되고 있는가? 아니면 어떤 과정을 통해 시민들의 의사가 무시되고 있는가 하는 것들을 파악할 수 있다는 것이다.

그리고 의정감시 활동은 그 참여하는 시민들을 지역의 중요한 정치행위자로 부각시키는 역할을 하기도 한다. 즉, 의정감시단에 참여하는 시민들이 의식하든 그렇지 않든 간에, 지방의원들은 조직적인 의정감시단 활동을 벌이는 이들을 유력한 정치세력으로 인식하게 된다는 것이다. 하지만, 의정감시 활동에 참여하는 시민들이 더욱 중요하게 의미를 두어야 할 것은 스스로 자신들을 지역사회의 유력한 정치세력으로 인식하는 것이다. 이는 기성정치에 참여한다는 것과는 질적으로 다른 개념이다. 의정활동에 참여하는 시민들이 스스로를 지역사회의 정치세력으로 인식한다는 것은, 지역사회의 의사결정이 시민들의 입장이 반영되도록 영향력을 행사하는 주체로서 스스로를 인식할 필요가 있다는 것이다. 그리고 그러한 영향력을 강화하려고 노력할 필요가 있다는 것이다.

마지막으로 강조하고 싶은 것은 의정감시단 활동이 단순히 의정감시단 활동에 머무르지 않았으면 한다는 것이다. 앞서 참여의 형태를 저항과 참여, 자치로 구분한 것에 따르면, 현재의 의정감시 활동은 참여의 단계라고 볼 수 있겠다. 의정감시 활동은 기본적으로 의원들의 활동을 감시하고, 그 곳에서 이루어지는 지역사회 관련 의사결정과정에 압력을 넣는 행위이다. 즉, 내가 주인으로서 스스로 무언가를 하기보다는, 우리가 권한을 위임한 이들이 그 권한을 올바르게 행사할 수 있도록 영향력을 행사하는 참여행위라는 것이다. 따라서 이러한 참여의 단계를 보다 적극적인 참여의 단계, 즉 자치의 단계까지 향상시키기 위한 자체적인 노력과 고민을 함께 진행하는 것이 보다 바람직하다고 여겨진다. 물론, 이러한 과정을 급하게 이루어지는 것이 아니라, 현재 기획하고 있는 의정활동의 과정을 통해 자연스럽게 발전될 수 있어야 할 것이다.