별첨1> 토론회 발제문 요약본

「여성노동 정책 및 예산 분석 워크샵」

1. 연구목적

지금까지 노동시장에서 성차별을 해소하기 위한 일련의 여성노동관련 정책들이 세워지고 있지만, 그 정책들의 양적인 수준만큼 질적인 수준은 어떠한가에 대한 감시가 필요하다. 성별분업구조의 해소와 성평등 실현을 위해서 여성의 경제세력화가 어느 정도 진행되었는지, 여성의 경제활동참가율 제고와 고용기회 보장, 고용평등, 모성보호, 육아지원 확대 등을 위한 여성노동 관련 정책이 수립되었는가, 여성노동 관련 정부의 예산과 정책이 과연 내실 있게 추진되고 있는가에 대한 분석이 필요하다. 비록 여성들을 주요 대상으로 한 정책과 예산 편성이라 하더라도 어떤 의지와 목적을 가졌느냐에 따라 정책과 예산 집행의 결과가 크게 달라진다. 이에 본 연구에서는 노동시장의 성평등 제고를 목적으로 하는 여성노동 관련 정책이 실제로 어떠한 비중을 가지고 어떠한 항목으로 구체적으로 수행되고 있는지를 분석하였다. 또한 여성노동 관련 정책의 실효성이 어떠한가에 대해 구체적으로 분석하기 위해 해당 예산에 대한 분석도 병행하였다.

여성노동정책 및 예산 분석을 위해서 2000년부터 2002년까지 고용평등국이 담당하는 정책들과 예산을 남녀고용평등법의 목적과 비교하여 여성의 직업능력개발 및 고용촉진/ 남녀의 평등한 기회보장 및 대우/ 모성보호/ 양립지원이라는 네 가지 틀로 분류하여 분석하였다.

2. 여성노동정책 예산의 구성과 추이

<표 1> 여성노동정책 사업비의 추이                        (단위: 천원)

여성노동정책			재원	2000	2001	2002
여성노동 전체 사업비				42,996,089	114,990,441	250,693,798
	직업훈련, 고용촉진 사업			21,142,402	19,437,782	5,362,090
		일하는 여성의 집 설치	일반회계	6,156,300	10,273,750	0
		여성가장실업자취업훈련	일반회계	9,316,000	7,418,930	3,877,090
		실직여성가장자영업창업지원	일반회계	1,200,102	1,200,102	1,000,000
		실직여성가장고용촉진장려금	고용보험	1,182,000	417,000	432,000
		여성재고용장려금	고용보험	3,288,000	128,000	53,000
	고용평등사업			706,000	806,000	803,940
		남녀고용평등	일반회계	156,000	156,000	154,590
		직장내성희롱 예방 홍보 및 교육	일반회계	350,000	350,000	349,350
		민간 상담창구지원비용	일반회계	200,000	300,000	300,000
	모성보호사업			0	30,000,000	123,212,000
		모성보호비용지원(출산휴가)	일반회계	0	15,000,000	15,000,000
		모성보호비용지원(출산휴가)	고용보험	0	15,000,000	108,212,000

여성노동정책			재원	2000	2001	2002
	양립지원사업			20,852,000	64,453,000	121,057,000
		직장보육시설지원	고용보험	12,962,000	13,327,000	10,593,000
		직장보육시설지원	근로복지 기금	2,320,000	3,093,000	3,204,000
		육아휴직 장려금	고용보험	5,570,000	22,320,000	71,507,000
		육아휴직 소득보전	고용보험	0	25,713,000	35,753,000
	고용평등국 기본사업비		일반회계	295,687	293,659	258,768

<표 2> 여성노동관련 각 사업별 예산구성                (단위: 천원)

	2000		2001		2002
	예산액	%	예산액	%	예산액	%
직업능력개발 및 고용촉진사업	21,142,402	49.2	19,437,782	16.9	5,362,090	2.1
고용평등사업	706,000	1.6	806,000	0.7	803,940	0.3
모성보호사업	0	0.0	30,000,000	26.1	123,212,000	49.1
양립지원사업	20,852,000	48.5	64,453,000	56.1	121,057,000	48.3
고용평등국 기본사업비	295,687	0.7	293,659	0.3	258,768	0.1
여성노동정책 사업비합계	42,996,089	100.0	114,990,441	100.0	250,693,798	100.0

<표 3> 여성노동관련 예산의 재원별 구성                 (단위: 천원)

	2000		2001		2002
	예산액	%	예산액	%	예산액	%
일반회계	17,674,089	41.1	34,992,441	30.3	20,939,798	8.4
고용보험	23,002,000	53.5	76,905,000	67.0	226,550,000	90.4
근로복지기금	2,320,000	5.4	3,093,000	2.7	3,204,000	1.3
여성노동정책사업비합계	42,996,089	100.0	114,990,441	100.0	250,693,798	100.0

여성노동 정책 사업과 관련된 예산과 관련해서 논의될 점은 다음과 같다.

첫째, 여성노동정책 사업 관련 일반회계 예산이 전체 노동부 일반회계 예산에서 차지하는 비중은 극히 낮다. 여성노동정책 사업비가 노동부 전체 예산에서 차지하는 비중을 보면 2000년 2.8%, 2001년 5.1%, 2002년 3.4%로 나타나지만 앞에서 언급한 바와 같이 2001년 불용액이었고 2002년에도 사용이 불투명한 모성보호 관련 예산 150억원을 제외하면 2000년 3.0%, 2001년 2.9%이고 여성능력개발센터가 여성부로 이관된 2002년에는 1.0%에 불과하다.

둘째, 여성노동 정책 사업 예산은 수치상으로는 매년 크게 증가한 것으로 나타나지만, 일반회계 사업비를 보면 사실상 증가하지 않았다. 일반회계 예산의 증감폭이 큰 것은 지속사업이 될 수 있는 출산휴가 및 육아휴직 장려금은 고용보험을 재원으로 하고 있고, 일반회계를 재원으로 하는 사업의 경우 지속적이고 꾸준히 진행될 수 있는 프로그램 위주로 구성된 것이 아니라 경기의 변동에 따라서 규모가 달라질 수 있는 한시적 사업이 상당 부분을 차지하고 있기 때문이다.

2-1. 직업능력개발 및 고용촉진사업

직업능력개발 및 고용촉진사업의 예산은 2002년 예산이 급격하게 감소되었다. 이는 직업능력개발 및 고용촉진사업 예산이 대부분 실업대책과 관련해서 짜여졌기 때문에 실업국면이 진정되면서 일어난 현상이다. 고용평등국은 여성의 직업능력개발 및 고용촉진 정책을 한정된 취약계층 여성을 위한, 기존 직업훈련체계의 보조적인 역할을 하는 그간의 사업내용에서 벗어나서 새로운 틀을 모색해야 할 것이다. 전체 여성을 대상으로 직업능력발사업에의 여성 참여를 제도적으로 보장할 수 있는 포괄적이고 안정적인 직업능력개발 및 고용촉진정책의 설계와 실행에 대해서 고민해야 할 시점이다.

2-2. 남녀의 평등한 기회 및 대우 보장

남녀고용평등과 관련한 예산 가운데 남녀고용평등 예산은 주로 남녀평등여건조성을 위한 행사준비비나 광고홍보물 제작비로 쓰이고 있으며 2000년, 2001년, 2002년에 거의 변화가 없다. 직장내 성희롱 예방 및 홍보 부문에서는 성희롱 예방 교재개발 및 홍보비와 고용평등상담실 운영지원비가 대부분을 이룬다. 이밖에 근로여성정책국 기본사업비 내에 고용평등위원회 운영비나 남녀차별개선 유공자 포상(1,600천원)이나 남녀고용평등대상 시상(67,570천원)에 따르는 비용이 포함되어 있다. 이러한 고용평등 항목의 예산은 전체 여성노동정책 예산에서 2000년 1.6%, 2001년 0.7%, 2002년 0.3%의 비율을 차지하고 있다. 고용의 전과정에서 일어나고 있는 성차별을 해소하기 위한 정책을 수행하는 예산의 비율이 매우 적은 것으로 드러났다.

2-3. 모성보호

확대된 30일에 대한 비용을 일반회계와 고용보험이 함께 분담하기로 하였고, 이에 따라 2001년에 모성보호 지원을 위한 예산으로 일반회계에서 2001년 150억원이 책정되었다. 산전후휴가 급여 지원에 대한 2002년 전체 예산은 123,212백만원인데, 이중 일반회계에서는 12.2%인 150억원만을 부담하고 있다. 고용보험은 사업주와 노동자가 함께 부담하여 마련되는 기금이다. 이러한 기금에서 80% 이상이 모성보호 비용으로 지원된다는 것은 여전히 모성보호 비용을 사업주와 노동자에게만 상당 부분 부담시키는 것이어서 모성보호 비용의 사회분담화라는 취지를 충족시키지 못하고 있다.

2-4. 양립지원

2002년부터 여성노동자들이 본격적으로 육아휴직제를 활용할 것으로 예상한 노동부에서는 육아휴직 장려금과 육아휴직기간중 소득보전용으로 1천7억여원의 예산을 책정했다. 유급 육아휴직제도의 도입으로 고용보험에서 지출되는 예산이 큰 폭으로 증가하면서, 고용보험고갈을 우려하던 재계의 우려와는 달리 실제 육아휴직의 이용실적은 저조하였다.

직장보육시설의 설치·운영은 직장보육시설의 설치·운영비, 설치비융자, 보육교사 인건비 지원이 포함된다. 하지만 2001년 실제 지급한 금액이 2000년 지급액인 2,483백만원에도 못 미치는 2,058백만원에 불과해 2002년에는 2,469백만원으로 삭감되었다. 보육교사 인건비를 지원받지 못해 운영에 어려움이 있는 직장보육시설이 다수 있다는 문제점을 인지하면서도 확보한 예산을 다 사용하지 못함으로 인해 지원이 삭감되는 결과를 초래한 것은 문제로 볼 수 있다.

직장 및 공공직장 보육시설 설치 및 운영지원에 소요되는 재원은 전액 고용보험이나 근로자 복지기금에서 출연하고 있다. 1996년∼1999년까지 일반회계에서 직장보육시설에 대한 지원이 있었으나, 2000년 이후부터는 직장보육시설에 필요한 예산을 전적으로 고용보험기금에만 의존하게 되므로 보육부담을 사업주와 노동자의 몫으로 한정시킨 점은 문제로 지적될 수 있다.

3. 각 정책 평가

3-1. 직업훈련 및 고용촉진정책

지난 3년간 여성노동정책으로서의 여성 직업능력개발 및 고용촉진사업을 보면 모든 여성의 직업능력개발을 통한 인적자원의 질 제고를 위한 정책이라고 보기는 어렵다. 이는 단지 실업대책사업에 치중하였다거나 어떤 프로그램 하나가 부족하다는 차원의 문제가 아니라, 고용평등국이 여성 직업능력개발 사업을 보는 시각과 관련된 것으로 평가할 수 있다.

여성 직업능력개발사업과 관련해서 현재 고용평등국이 실시하는 사업은 훈련국에서 대부분의 사업을 계획하고 실시하고 난 나머지 인구집단, 즉 실업자, 가정주부, 중장년층 여성의 단기교육 등 훈련국의 재직자 및 청년훈련의 대상과는 별개의 인구집단에 대해서 보충적인 훈련만을 계획하고 실시하는 것이다. 그러나 고용평등국은 직업훈련을 담당하는 부서 및 여성고용과 관련된 타 부서에 성인지적 관점을 가지고 사업을 계획하고 수행할 수 있도록 지속적인 교육을 실시하고 실행을 감독하는 것은 물론, 현재의 전체 직업능력개발사업에 여성의 참여가 충분히 이루어질 수 있도록 재직자 및 실업자 직업능력개발 사업의 내용의 제도적 구상을 변화시켜야 할 것이다. 이는 고용평등국이 여성의 직업능력 개발사업과 관련해서 보조적인 역할이 아닌 핵심적인 역할을 하여야 한다는 것이다. 고용평등국은 여성이 배제되지 않고 여성에게 적합한 사업을 구상하여 기존 체계에서 이를 수행할 수 있도록 하여야 하며, 이의 시행을 지도 감독하여야 할 것이다. 또한 민간의 여성에 대한 직업훈련 참여를 유인하는 제도적 환경을 조성하는 데 주력해야 할 것이다. 특히 직업훈련에 대한 여성의 접근성을 높이고 내용을 내실화할 수 있도록 하여야 할 것이다.

3-2. 남녀의 평등한 기회 및 대우 보장

노동시장에서의 성차별을 개선하기 위한 노동부의 정책은 1. 고용평등상담실, 고용평등위원회 운영이나 모집·채용광고시 성차별적 요소 검토·시정조치 등의 고용차별개선을 위한 조치. 2. 남녀고용평등주간 행사나 남녀평등대상과 같은 남녀평등여건조성을 위한 조치. 3. 성희롱 예방교육 자율점검이나 성희롱 예방 강사양성과 같은 성희롱 방지조치. 등으로 나눌 수 있다.

이러한 노동부의 고용평등 정책은 고용 전과정에서 일어나고 있는 여성에 대한 차별을 해소하기 위한 정책 중 일부만을 수행하고 있는 것으로 평가할 수 있다. 즉 승진·배치 등에서 심각하게 문제가 되고 있는 차별, 성차별적 해고, 비정규직화, 여전히 극복되지 않은 남녀임금격차, 동일가치노동동일임금 등의 차별 문제 해결을 위한 실효성 있는 정책은 부재하다고 할 수 있다. 여성노동의 현실에서 임금 및 승진에서의 차별이 매우 심각한 문제임에도 불구하고 교묘한 방법으로 이루어지고 있기 때문에 형식적인 지도점검으로는 발견해내기 어렵다. 실제 고용평등 취약 사업장 지도·점검에서 임금이나 승진·배치로 적발된 건수는 해마다 한자리수에 불과하다. 따라서 성차별적 해고, 비정규직화, 여전히 극복되지 않은 남녀임금격차, 동일가치노동동일임금 등의 차별 문제 해결을 위한 실효성 있는 정책개발이 필요하다.

3-3. 모성보호

모성보호는 사회가 공동으로 책임져야 한다는 의식을 확산하고 모성보호의 수준을 강화하여 여성노동자들이 일할 수 있는 여건을 조성하고 여성에 대한 불평등을 제거한다는 목적 하에 지난 3년 동안 모성보호 수준 강화와 비용의 사회분담화 방안 등을 강구하여 2001년 모성보호 수준을 일정 부분 확대하고 그 비용을 사회분담화하는 결과를 낳았다. 또한 모성보호 이행 실태에 대한 지도와 점검을 지속하여 모성보호 제도의 실효를 높이고자 했다. 이러한 모성보호 관련 노동부의 정책은 현실에서 실효성을 확보하고 있지 못한 모성보호 수준을 강화하고 그 이행을 강화하여 여성노동자들이 일할 수 있는 여건을 조성해야 한다는 사회적인 요구에 부응하는 것이다.

그러나 노동부의 모성보호 정책에 있어서는 모성보호가 사회공동의 책임이라는 의식을 개선하기 위한 홍보의 노력과, 이행 실태에 대한 지도와 감독이 구체적이고 실효성 있게 진행되지 못했다. 또한 모성보호 수준 강화와 비용의 사회분담화의 내용에 있어서 산전후휴가 기간을 확대하는 것뿐만 아니라 태아검진 휴가 등 모성보호 제도의 내용을 확대하기 위한 노력이 부족했다. 마지막으로, 모성보호 비용의 사회분담화 부분에서도 일부분이나마 사회분담화가 실현된 것은 다행이지만, 앞으로 사회분담화의 폭을 확대하기 위한 장기적인 정책 역시 마련되지 않았다.

3-4. 양립지원

양립지원정책은 노동자가 일과 가정생활을 병행할 수 있도록 도움을 주는 것을 목적으로 수립되었으며 현재는 유급육아휴직 도입이나 보육시설 설치의 지원과 같은 출산 이후 나이 어린 자녀의 육아에 초점이 맞추어져 있다.

육아휴직 관련해서 육아휴직실시하는 사업주에 대한 장려금 지급제도, 육아휴직 사용 노동자에 대한 급여지급 등의 사업이 있다. 지난 해 법개정을 통해 육아휴직에 대한 급여를 지급하고 남성노동자에게도 육아휴직 사용을 개방하는 등 육아의 문제가 사회공동의 책임이라는 점을 분명히 하였지만, 여전히 육아휴직 활용 실적이 매우 저조한 현실이다. 따라서 육아휴직 급여를 현실화하고, 육아휴직 사용 이후 원직복직 보장, 육아휴직 사용시 대체할 인력을 제공할 수 있는 시스템 마련, 육아휴직 불이행에 대한 처벌강화 등을 통해 육아휴직 활용정도를 높여야 하겠다. 또 보육시설과 관련해서는 현재 직장보육시설은 사업주가 설치·운영하는 시설만으로 한정하고 있으나 기업이 설치하는 직장보육시설이 매우 부족한 현실에서 직장보육시설의 형태를 다양화하여야 한다.

현재 양립지원을 위한 정책이 출산 이후 어린 자녀의 육아에 초점이 맞추어져있으나 양립지원이 단지 자녀의 육아에만 한정되는 것이 아니라 가족간호 휴직제, 노인위탁 보호제도와 같이 광범위한 정책수단으로 확대되어, 육아문제 뿐만 아니라 노동자의 직장과 일의 병행을 어렵게 하는 요인들에 대해 지속적인 관심을 갖고 다각적으로 검토하여 정책을 개발할 필요가 있다.

4. 정책제언

먼저, 성평등한 노동시장 조성을 위해 노동시장에 대한 정부의 적극적 개입이 필요하다.

여성노동자에 대한 차별에 문제제기하지 않고 오히려 그 차별을 유지, 강화시켜온 시장의 논리를 통해서는 성평등한 노동시장이 불가능하다. 지금까지 여성을 단기인력으로만 파악하는 기업의 여성인력 활용방식, 여성인력에 대한 투자를 꺼리는 관행, 교묘한 방식으로 계속되는 여성에 대한 차별을 해소하고 평등한 시장을 조성하기 위한 장기적인 정책방향이 마련되고, 예산이 배정되어야 한다.

둘째, 직업능력개발사업에 여성의 참여가 양적, 질적으로 충분히 이루어질 수 있도록 제도를 보완하고 감시하여야 한다.

셋째, 고용 전과정에서의 차별 해소를 위한 적극적인 정책이 마련되어야 한다.

고용상의 평등을 담보하기 위해서는 모집·채용에서부터 고용의 전과정에서의 차별을 해소해야 하며, 고용상 전과정에서의 차별에 대한 정책과 예산을 주요하게 마련해야 한다. 예를 들면, 아직까지 여전한 남녀 임금 차별 해소, 동일가치노동동일임금을 구현하기 위한 정책, 승진·급에서의 차별을 막기 위한 직무수행평가 작업, 성차별적 해고 방지 등에 대한 정책 역시 주요하게 추진해야 한다는 것이다.

넷째, 모성보호 비용 지원의 일반회계 부담 비율을 늘려야 한다.

다섯째, 모성보호 제도 정착을 위한 여건을 조성해야 한다.

여섯째, 육아휴직 급여를 현실화 해야 한다.

일곱째, 가정과 직장의 양립지원의 중요한 한 축은 직장내 보육시설에 대한 지원이다.

여덟째, 여성노동정책 수행을 위한 안정적인 예산을 배정해야 한다.

여성노동정책 예산의 경우 고용보험기금 등의 재원이 많은 부분을 차지하고 있다. 이는 물론 고용보험에서 부담하는 모성보호 비용지원과 양립지원 정책이 여성노동정책에서 많은 부분을 차지하기 때문이다. 노동시장에서의 여성에 대한 차별이 단시간에 해결될 수 있는 문제도 아니고 일시적으로만 시행되는 정책들도 아니라는 측면에서 안정적으로 정책을 수행하기 위해서는 기금 등에 대한 의존률을 줄이고 일반회계에서의 예산 배정을 늘려나가야 할 것이다.

마지막으로, 여성노동 관련 제도 이행에 대한 관리, 감독을 위한 인력을 증원해야 한다.

그간 여성운동계에서는 노동시장의 차별해소를 위해 관리, 감독 기능을 강화해야 하고 여성담당 근로감독관, 감독관의 여성할당제 등을 주장해왔다. 근로감독관의 열악한 근무조건과 인원의 부족이 사실이기는 하지만, 이러한 이유가 여성과 관련된 차별사안이 계속적으로 무시되는 현실을 무마할 수는 없다. 따라서 근로감독관의 인원을 충원하고 근무조건을 개선하기 위한 장기적인 계획을 가져야 한다. 또 업무의 효율성을 높이기 위해서 업무 지침 등 매뉴얼을 만들고 업무 내용을 표준화 하는 작업 등이 필요하겠다. 특히 여성노동 관련 문제는 인력의 인식 문제와 연결되기 때문에 성평등 관련한 교육을 지속적으로 진행하여야 할 것이다.